III OSK 114/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 153/17 w sprawie ze skargi P.M. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P.M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 lutego 2018 r. II SAB/Po 153/17, po rozpoznaniu skargi P.M. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: (I) zobowiązał [...] do rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zawartego w pkt 1 i 2 pisma z dnia [...] września 2017 r.; (II) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (III) zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku skarżącego z [...] września 2017 r. w zakresie określonym w punkcie 1 i 2 tego wniosku nie była informacja publiczna podlegająca udostępnieniu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia informacja publiczna i niewłaściwe przyjęcie, że informacja dotycząca faktu odbycia podczas podróży służbowej organu spotkań i rozmów dotyczących spraw gminy, oraz tożsamości osób uczestniczących w tych spotkaniach i rozmowach, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że katalog uprawnień przysługujących w zakresie dostępu do informacji publicznej precyzuje art. 3 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia m.in. dostęp do dokumentów urzędowych (pkt 2), a także art. 6 ust. 1 tej ustawy, które to przepisy nie przewidują udostępniania informacji o odbywanych przez organ spotkaniach i rozmowach. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Również w doktrynie zauważa się, że organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Organ nie kwestionuje przy tym, że obywatel ma prawo wiedzieć jakie jest stanowisko danego organu i znać finał spotkań i rozmów. Jednakże zdaniem organu, strona ma prawo żądać jedynie sformalizowanych dokumentów, oficjalnych notatek służbowych powstałych w wyniku tych spotkań, a nie określenia przebiegu spotkań i rozmów, które nie miały udokumentowanego finału. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi - to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Wnioskowane przez skarżącego informacje zawarte w pkt 1 i 2 pisma z [...] września 2017 r. nie mają przymiotu informacji publicznej. Z tego powodu organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie, w jakim nie udzielił skarżącemu żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez ustrojodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie danych publicznych, przez które należy rozumieć między innymi stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10). Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki: NSA z 31 maja 2004 r. OSK 205/04; z 17 marca 2017 r. I OSK 1416/15). Jeśli zatem przedmiotem żądania była informacja dotycząca wyjazdu służbowego do [...] burmistrza W.H. w dniu [...] czerwca 2017 r. (pozycja [...] rejestru wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Miejskiego - wyjazd na premierę opery "[...]") poprzez wskazanie: czy podczas tego wyjazdu służbowego burmistrz odbył spotkania i rozmowy, w których poruszono sprawy publiczne, w szczególności dotyczące spraw gminy [...] oraz z kim podczas wspomnianego wyjazdu służbowego burmistrz odbył spotkania i rozmowy, w których poruszono sprawy publiczne, w szczególności dotyczące spraw gminy [...] – to niewątpliwie jest to żądanie dotyczące danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajętego przez burmistrza jako organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.). Skoro bowiem podróż burmistrza do [...] w dniu [...] czerwca 2017 r. była służbowa (tak przynajmniej wynika z rejestru wyjazdów służbowych), to nie można zakładać, że jedynym jej celem był udział w premierze opery "[...]". Udział w premierze opery nie jest bowiem żadnym zadaniem (działaniem) ze sfery publicznej dla organu wykonawczego gminy, zwłaszcza, że nie chodzi o gminę, która była organizatorem spektaklu. Żądanie nie obejmowało przy tym treści ewentualnie odbytych rozmów, które miałyby się dopiero w przyszłości przełożyć (lub nie) na inne decyzje w sprawach publicznych, jak sugeruje się w skardze kasacyjnej, czyli o niezbędną dyskrecję w przygotowaniu dalszych działań organu ze sfery publicznej, ale o wiedzę na temat tego, czy w ramach podróży służbowej burmistrz odbył spotkania i rozmowy, w których poruszane były jakiekolwiek tematy publiczne dotyczące gminy i ewentualnie z kim takie rozmowy były prowadzone podczas wyjazdu służbowego. Bezsprzecznie zatem wniosek dotyczył faktów związanych z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, a więc informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Skoro tak, to również zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie mógł zostać uwzględniony. Sam bowiem skarżący kasacyjnie przyznaje, że przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala na przejście do drugiego etapu badania skargi i do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Jeśli zatem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem dotyczącym informacji publicznej, a organ nie podjął we właściwym czasie stosownych działań (o których mowa na str. 6-7 uzasadnienia wyroku WSA), to zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. także nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Oddalenie wniosku Przemysława Mierzejewskiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku) nastąpiło zaś z tego powodu, że wnioskodawca nie wykazał, że w tej sprawie poniósł jakiekolwiek koszty w postępowaniu kasacyjnym. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.