I SA/Ol 90/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Na podstawie tytułu wykonawczego nr "[...]" dnia "[...]" wystawionego przez wierzyciela - Wójta Gminy S., Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku zobowiązanego - J. K.. Przedmiotowy tytuł obejmował należności pieniężne z tytułu kary pieniężnej w kwocie 2.821.192,17 zł. Jak wynika z akt sprawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 24 października 2011 r., wskutek zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną z tytułu zwrotu podatku przysługującego zobowiązanemu w Urzędzie Skarbowym w K., dokonanego zawiadomieniami z dnia 24 października 2011r. Zobowiązany otrzymał powyższe zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu 31 października 2011 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 23 listopada 2011r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. dokonał zajęcia świadczenia przysługującego zobowiązanemu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Organ rentowy poinformował o przyjęciu zajęcia do realizacji. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 6 czerwca 2012r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia nadpłaty w podatku dochodowym, przysługującej zobowiązanemu. W wyniku zastosowania wyżej wymienionych środków egzekucyjnych wyegzekwowano kwotę 64.333,64 zł, którą rozliczono w całości na powstałe w sprawie koszty egzekucyjne. Pismem z dnia 14 lipca 2016 r. wierzyciel wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do dnia 20 września 2016 r. Postanowieniem z dnia "[...]’, Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. bezterminowo zawiesił przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowienie to doręczono wierzycielowi i zobowiązanemu w dniu 27 lipca 2016 r. Następnie, pismem z dnia 20 września 2016 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do organu egzekucyjnego o dalsze zawieszenie postępowania do dnia 31 grudnia 2016 r. Kolejnym pismem z dnia 9 maja 2017 r. wierzyciel wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do 30 września 2017 r., a pismem z dnia 29 września 2017 r. - do dnia 31 grudnia 2017 r. Pismem z dnia 25 sierpnia 2017r., zobowiązany wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, gdyż decyzja administracyjna, nakładająca egzekwowaną karę pieniężną, została wydana z naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłankę umorzenia z art. 59 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz.1201 ) – dalej w skrócie "u.p.e.a.". Wskazał również, że postępowanie egzekucyjne jest zawieszone i nie zostało podjęte przez okres 12 miesięcy, co zgodnie z art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. stanowi przesłankę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do ww. wniosku, postanowieniem z dnia "[...]", Naczelnik Urzędu Skarbowego w K., umorzył opisane postępowanie egzekucyjne, z uwagi na niepodjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego przez okres 12 miesięcy, to jest w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Dodatkowo w uzasadnieniu organ egzekucyjny wyjaśnił, iż nie mógł podjąć zawieszonego postępowania i stosować środków egzekucyjnych, gdyż dochodzona należność z tytułu kary pieniężnej uległa przedawnieniu. Organ wskazał jednocześnie, że należność ta została zabezpieczona przez wpis hipoteki na nieruchomości należącej do zobowiązanego, a zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 6 lipca 1989 r. o księgach wieczystych, przedawnienie nie narusza uprawnienia wierzyciela hipotecznego do uzyskania zaspokojenia z nieruchomości obciążonej. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. poinformował w związku z tym wierzyciela, że przedmiotowe umorzenie postępowania egzekucyjnego nie pozbawia go możliwości dochodzenia swoich należności z obciążonej hipotecznie nieruchomości.· W zażaleniu na opisane postanowienie wierzyciel wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1,art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 59 § 1 pkt 8 w związku z art. 57 § 1 u.p.e.a. W jego opinii organ egzekucyjny powinien był niezwłocznie po dniu 31 grudnia 2016 r. podjąć z urzędu zawieszone postępowanie egzekucyjne, przez co przesłanka warunkująca umorzenie postępowania nie zostałaby spełniona. Zdaniem wierzyciela nie może on ponosić odpowiedzialności za zaniedbania organu egzekucyjnego w wymienionym zakresie. Podkreślił, że przedmiotowa należność nie uległa przedawnieniu, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przerywa bieg terminu przedawnienia. Wójt Gminy S. zarzucił również, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie dokonano wykładni przepisów oraz subsumcji stanu faktycznego do przepisów prawa. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]"., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy opisane postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów organ stwierdził, że wskutek nie złożenia zażalenia na postanowienie z dnia "[...]" postanowienie to stało się ostateczne i ma moc obowiązującą. Organ odwoławczy zgodził się z wierzycielem, że obowiązkiem organu egzekucyjnego było podjęcie zawieszonego postępowania po upływie czasu, na jaki wierzyciel żądał jego zawieszenia. Powyższe winno być podjęte w formie postanowienia. Niemniej jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy takie postanowienie nie zostało wydane. Postępowanie egzekucyjne pozostawało zawieszone od dnia wydania postanowienia o jego zawieszeniu do dnia jego umorzenia zaskarżonym postanowieniem. Tym samym została spełniona przesłanka wskazana w art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a., który jest jednoznaczny i nie uzależnia obowiązku umorzenia postępowania egzekucyjnego od okoliczności, czy wystąpiły podstawy do podjęcia postępowania egzekucyjnego, czy też nie. Wobec powyższego, organ wskazał, iż zawarta w treści zażalenia argumentacja w zakresie zawinionego przez organ egzekucyjny niepodjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego, pozostaje bez wpływu na konieczność umorzenia tego postępowania w oparciu o wskazaną wyżej podstawę prawną. Skoro przedmiotowe postępowanie egzekucyjne pozostawało zawieszone na żądanie wierzyciela przez okres dłuższy niż 12 miesięcy, to organ egzekucyjny miał prawny obowiązek jego umorzenia pomimo, że postępowanie egzekucyjne nie zostało podjęte de facto "z jego winy". Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutu, że należność z tytułu przedmiotowej kary pieniężnej nie uległa przedawnieniu, gdyż bieg terminu przedawnienia został przerwany, organ wskazał, iż powyższe nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Opierając się na treści art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym przed 28 sierpnia 2015 r. stwierdził, że należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawniła się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności. Ustawa o ochronie przyrody, ustanawiając termin przedawnienia kary pieniężnej oraz nie przewidując możliwości jego przerwania lub zawieszenia, nie zawiera przepisów odsyłających w tej kwestii do odpowiedniego stosowania przepisów innych ustaw, które mogą przewidywać możliwość przerwania lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia. W przedmiotowej sprawie termin płatności egzekwowanej kary pieniężnej upłynął w 2009 r., w związku z czym, co do zasady, należność ta ulega przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2014 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. nie podzielił również argumentacji w zakresie niezgodnego z przepisami prawa uzasadnienia postanowienia. Organ odwoławczy, stwierdził, iż wszystkie okoliczności, na jakich organ egzekucyjny oparł swoje rozstrzygnięcie, znajdują odzwierciedlenie w odpowiednich dokumentach, przez co należało uznać je za należycie udowodnione. W konsekwencji powyższego, uznał zarzuty wierzyciela, za niezasadne. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na ww. postanowienie, wierzyciel podtrzymał w całości zarzuty podniesione w zażaleniu. Skarżący zarzucił organom administracji naruszenie: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1,art. 124 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 59 § 1 pkt 8 w związku z art. 57 § 1 u.p.e.a. oraz art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego, zawnioskował o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, organ egzekucyjny powinien był niezwłocznie po dniu 31 grudnia 2016 r. podjąć z urzędu zawieszone postępowanie egzekucyjne, przez co przesłanka warunkująca umorzenie postępowania nie zostałaby spełniona. Podkreślił, iż w jego opinii, egzekwowana należność pieniężna nie uległa przedawnieniu, gdyż "wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przerywa bieg terminu przedawnienia". Wójt Gminy S. zarzucił również, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób jedynie lakoniczny organ odwoławczy odniósł się do jego argumentów, zawartych w zażaleniu. Skarżący uważa, że organ odwoławczy nieprawidłowo utrzymał w mocy postanowienie umarzające postępowanie egzekucyjne mając świadomość, że konieczność umorzenia postępowania wystąpiła wyłącznie z winy organu egzekucyjnego. Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia ziszczenia się przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, z uwagi na jego niepodjęcie przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania zawieszenia przez wierzyciela. W tej sprawie bez wątpienia wierzyciel (skarżący Wójt Gminy S.) żądanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zgłosił w piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. W złożonym wniosku wskazał, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego ma nastąpić do dnia 20 września 2016 r. Rozpoznając wniosek skarżącego, organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił postępowanie egzekucyjne, przy czym w postanowieniu tym nie określił daty, do której zawiesza prowadzenie postępowania, a zatem wbrew woli wierzyciela zawiesił postępowanie bezterminowo. Powyższe postanowienie doręczono zarówno wierzycielowi jak i zobowiązanemu w dniu 27 lipca 2016 r. W przewidzianym prawem terminie wierzyciel nie zaskarżył powyższego postanowienia, a tym samym ww. postanowienie stało się ostateczne i to pomimo, że w okresie od dnia 20 września 2016 r. do dnia 11 października 2017 r. wierzyciel złożył kolejno jeszcze trzy wnioski o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na określone terminy. W badanym stanie faktycznym okoliczność, że wierzyciel przed upływem 12 miesięcy od daty doręczenia postanowienia z dnia "[...]"., tj. do dnia 27 lipca 2017r. nie zgłosił żądania podjęcia postępowania skutkowała obowiązkiem wydania postanowienia o umorzeniu tego postępowania egzekucyjnego. Zmaterializowały się bowiem przesłanki do zastosowania art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel, wiąże się ono z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie i może nastąpić w każdym jego stadium. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są w znacznej części następstwem pojawienia się przyczyn niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może być obligatoryjne (na podstawie przesłanek z art. 59 § 1 u.p.e.a.) lub fakultatywne (na podstawie przesłanki z art. 59 § 2 u.p.e.a.). Sąd wskazuje, że organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest obowiązany umorzyć to postępowanie z urzędu, gdy w jakikolwiek sposób uzyska informacje o przyczynach uzasadniających umorzenie, wskazanych w art. 59 § 1 u.p.e.a. W tym przypadku bez wątpienia postępowanie egzekucyjne nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od daty jego zawieszenia. Wystąpienie tej przesłanki zawsze obliguje organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy została ona stwierdzona z urzędu, czy też wyszła na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób została zakomunikowana organowi egzekucyjnemu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 193/13 - przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. jest bowiem przepisem bezwzględnie obowiązującym i ma charakter związany. Odnosząc się do uwag skarżącego w zakresie nieprawidłowości przy podejmowaniu postanowienia z dnia "[...]" popełnionych przez organ egzekucyjny należy stwierdzić, iż tak jak już wskazał to organ odwoławczy, wierzyciel miał prawo zaskarżyć ten akt. Nie czyniąc tego przyczynił się do uprawomocnienia ww. aktu. Tymczasem dopóki określony akt administracyjny nie zostanie wyeliminowany z porządku prawnego, w tym poprzez wydanie innego aktu zmieniającego, uchylającego, ewentualnie stwierdzającego jego nieważność, nie może być traktowany jako niewiążący, czy nieskuteczny. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten na podstawie odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień, w tym na podstawie art. 18 u.p.e.a. do wydanych w postępowaniu egzekucyjnym. Jak podnosi się w doktrynie, zasada związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie aktem administracyjnym oznacza w aspekcie proceduralnym to, że postanowienie (decyzja), które zostało doręczone stronie, nie może być zmienione ani uchylone przez organ, który je wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Z zasady związania organu administracji publicznej własnym postanowieniem wynika nie tylko to, że postanowienie takie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania. Chodzi tu bowiem o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia postanowienia stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron, zmian w akcie należycie doręczonym ani też nie uchylał takiego aktu i zastępował go innym rozstrzygnięciem. Jednocześnie dla związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie postanowieniem bez znaczenia pozostaje to, czy postanowienie jest niewadliwe, czy też wadliwe, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna, czy istotna. Strona skarżąca pomija ten aspekt sprawy, który wynikając przecież z zasady związania organu decyzją lub postanowieniem (art. 110 i 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) i zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) pełni gwarancyjną funkcję dla podmiotów administrowanych. Skoro w tej spawie postanowienie z dnia "[...]" nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie można twierdzić, że nie wywiera ono skutków prawnych, z uwagi na popełniony przez organ egzekucyjny błąd przy jego wydawaniu, a skutkujący dla wierzyciela i organu egzekucyjnego obowiązkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na marginesie należy również stwierdzić, że organ egzekucyjny ze względu na brzmienie art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopóki zatem w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, błędy popełnione przez organ egzekucyjny na etapie wydania postanowienia o bezterminowym zawieszeniu postępowania egzekucyjnego nie skutkowały w niniejszej sprawie niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, niewyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, a zatem naruszeniem przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, iż w zaistniałym stanie faktycznym, organ egzekucyjny zobowiązany był umorzyć postępowanie i to nawet w sytuacji gdy sam ewidentnie przyczynił się do wystąpienia ww. przesłanki. Sąd nie podziela także zarzutów w zakresie naruszenia przez organy egzekucyjne art. 124 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej organ I instancji jak i organ odwoławczy precyzyjnie oraz zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. opisał w kwestionowanych postanowieniach przyczyny umorzenia postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.