III OSK 338/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 176/17 w sprawie ze skargi Z. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby p o s t a n a w i a 1/ uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2/ odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Z. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu176/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1/ zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez Z. B. oraz do rozpoznania odwołania Z. B. z [...] maja 2017 r. w terminie [...] dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej u.p.w.k.a.s.) obligował Dyrektora IAS i Dyrektora [...] [...] [...] do składania pracownikom i funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania. Dopiero po spełnieniu tego obowiązku możliwe było dopełnienie procedury zmiany treści dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza (w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.), czy też procedury jego zakończenia (w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 lub art. 170 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.). W zależności zatem od trybu, stosunek służbowy funkcjonariusza mógł być kontynuowany lub zakończony. W ocenie Sądu I instancji, jakkolwiek ustawodawca dążył do przyznania organom maksymalnej swobody w kreowaniu polityki kadrowej w trakcie reformowania służby, to nie mógł wyłączyć prawnych kontroli przewidzianych dla spraw wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego funkcjonariuszy. W zdaniu ostatnim art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. ustawodawca zawarł odesłanie dające podstawę do stosowania w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, w tym tych, które odnosiły się do trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby. W świetle natomiast przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm., dalej u.s.c.) ustawową zasadą o charakterze gwarancyjnym jest rozstrzyganie sprawy o zwolnieniu ze służby w drodze decyzji. Zasada ta nie znajduje wyłączenia pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 u.p.w.k.a.s., ponieważ przepis ten jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. W rezultacie, w ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organu jest przedstawienie każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji – pozytywnej bądź negatywnej, a następnie wydanie rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków na jakich ma odbywać się służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby. Podstawa do rozstrzygnięcia takiej sprawy zawarta jest – co do zasady – w przepisach u.s.c. (w tym art. 105 ust. 1 pkt 9), stosowanej w zw. z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s., a wyjątkowo w konkretnych okolicznościach sprawy, zastosowanie może znaleźć art. 180 ust. 1 pkt 8 u.k.a.s. Odnosząc się do zaniechania nadania biegu odwołania skarżącej, Sąd I instancji uznał, że powyższe nie mieści się w granicach dopuszczalnego przez przepisy prawa działania organu administracji i pozbawia skarżącą możliwości poddania kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Nawet przy akceptacji poglądu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, czego konsekwencją będzie niedopuszczalność odwołania, to w żadnym zakresie pogląd ten nie wyłącza obowiązku prawno-procesowego zakończenia postępowania związanego z wniesionym odwołaniem. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 p.p.s.a. przez brak zastosowania, art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 134 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą oraz nierozpoznaniu odwołania od propozycji zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. WSA w Lublinie winien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ propozycja pracy, której skarżąca nie przyjęła nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo ocenił, że organ nie dopuścił się bezczynności, wydałby orzeczenie odrzucające skargę; - art. 165 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 2 oraz art. 159 pkt 3 u.p.w.k.a.s. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku funkcjonariusza, który odmówił przyjęcia propozycji należy stosować dotychczasowe przepisy dotyczące trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby zamieszczone w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w tym art. 105 ust. 1, podczas gdy z ich prawidłowej wykładni wynika, że zgodnie z art. 159 pkt 3 u.p.w.k.a.s. ustawa o Służbie Celnej z dniem [...] marca 2017 r. utraciła moc, natomiast stosunek służby skarżącej wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.; - art. 169 ust. 4 i art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 u.p.w.k.a.s. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ ma obowiązek przedstawić funkcjonariuszowi pisemną propozycję w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. w każdym przypadku, nawet, gdy nie przedstawi żadnych warunków służby lub pracy oraz, że taka obowiązkowa propozycja wszczyna odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja administracyjna dotycząca warunków na jakich ma odbywać się służba lub w przedmiocie zwolnienia ze służby, podczas gdy ustawodawca wprowadził wyraźne zastrzeżenie, że tylko propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby; - art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że może być on zastosowany do sytuacji prawnej skarżącej, podczas, gdy w sytuacji skarżącej nie ma zastosowania, gdyż po odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego; - art. 169 ust. 4 i ust. 6 i art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. oraz art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że Dyrektor IAS powinien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego od propozycji pracy; - art. 151 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania i brak oddalenia skargi. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 lub art. 189 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca podzielając pogląd zaprezentowany przez WSA w Lublinie wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Nadto w piśmie procesowym z [...] lipca 2019 r. skarżąca zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wystąpienie do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej w związku z koniecznością odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z [...] lipca 2019 r., [...], przedstawiając swoje uwagi do ww. uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania stron postępowania przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przechodząc do rozpoznania sprawy w części dotyczącej bezczynności Dyrektora IAS w przedmiocie wydania decyzji o przedstawieniu skarżącej propozycji pełnienia służby, wskazać należy, że zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulega odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...], w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 p.p.s.a. niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ustalić jej dopuszczalność. WSA rozważył to zagadnienie, lecz błędnie uznał skargę za dopuszczalną, przyjmując, że propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., jest objęta kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Istotą niniejszej sprawy, tak z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej jak i stanowisko Sądu I instancji, jest ustalenie charakteru prawnego propozycji zatrudnienia złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, co oznacza, że o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona skarżącej, nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zasadniczo z dwóch względów. Po pierwsze, nie stanowi władczej jednostronnej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, a po drugie nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Ponadto nie dotyczy ona i nie kreuje praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 u.p.w.k.a.s.) przez samego funkcjonariusza (a nie organu). Propozycja zatrudnienia mieści się natomiast w sferze władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiąc jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego. Propozycja zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] marca 2000 r. sygn. akt [...], [...] tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2019 r., [...], gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję zatrudnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron". Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione, a odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe. Niedopuszczalna jest również skarga dotycząca bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania skarżącej [...] maja 2017 r. na przedstawioną jej przez organ propozycję zatrudnienia. Słusznie uznał organ, że skoro pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowiła decyzji administracyjnej, to w związku z brakiem sprawy administracyjnej nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do którego przeprowadzenia znalazłyby zastosowanie przepisy k.p.a. i które zostałoby załatwione w drodze jednego z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Było tym samym oczywiste, że mimo nazwania przez skarżącą jej pisma odwołaniem, nie posiadało ono takiego charakteru i brak było podstaw do nadawania mu biegu zgodnie z art. 133 k.p.a. Z opisanych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Końcowo odnosząc się do wniosku skarżącej z [...] lipca 2019 r. podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. przesłanką do przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, celem podjęcia tak zwanej uchwały przełamującej jest to, że skład rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego we wcześniej podjętej uchwale składu poszerzonego. W niniejszej sprawie skład orzekający, jak już wskazano powyżej, w pełni zgadza się ze stanowiskiem zajętym w uchwale składu 7 sędziów NSA z [...] lipca 2019 r., [...], dlatego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, ponieważ wniesienie skargi było skutkiem zawiłego stanu prawnego regulującego status skarżącej.