III OSK 859/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 76/18 w sprawie ze skargi W.F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę pomostu żeglarskiego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W.F. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę pomostu żeglarskiego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2017 r. Starosta Wschowski odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę z rozbudową pomostu żeglarskiego oznaczonego w pozwoleniu jako pomost nr 7, udzielonego decyzją z [...] sierpnia 2012 r., wydaną na rzecz Lubuskiego Klubu Żeglarskiego. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 136 ust. 1, art. 138 ust. 1, art. 140 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, dalej: Prawo wodne). Z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego wystąpił skarżący. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W cenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że doszło do wybudowania przez beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego, w miejsce istniejącego poprzednio pomostu, nowego obiektu budowlanego, który nie jest tożsamy z pomostem objętym pozwoleniem i usytuowania go w innym miejscu niż jest to dopuszczalne (posiada większe wymiary oraz został znacznie przesunięty w stosunku do warunków pozwolenia, wkraczając w granice nieruchomości, będących we władaniu innych podmiotów). Pomost nr 7 znajduje się w przeważającej części na działce nr ew. [...]/20 stanowiącej wody Jeziora [...]. Jedynie niewielki fragment pomostu mieści się na działce o nr ew. [...]/2 obręb [...] stanowiącej własność Gminy [...] i oddalony jest od granic działki skarżącego o około 3,50 m. Dostęp do pomostu z lądu prowadzi przez działkę o nr ew. [...]/2, co nie wpływa na ograniczenie sposobu użytkowania działki przez skarżącego, która dodatkowo jest ograniczona ogrodzeniem o wysokości 1,80 m. Starosta Wschowski zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej pomostu nr 7 w odniesieniu do stanu sprzed odbudowy. Stwierdzone w jej wyniku rozbieżności w wymiarach zrealizowanego pomostu w stosunku do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym są nieznaczne i nie mogą stanowić istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jak wynika z mapy inwentaryzacyjnej zawierającej zbiorcze zestawienie konturów obrysów pomostów, pomost nr 7 na działce nr [...]/2 stanowiącej ląd znajduje się w tym samym miejscu co pomost sprzed odbudowy, natomiast pozostała część pomostu zrealizowana na Jeziorze [...] wykazuje skręcenie względem położenia sprzed odbudowy zaledwie o kąt 3,4661° w kierunku zachodnim. Opracowanie to obrazuje rzeczywistą wielkość i położenie pomostu oraz porównanie z parametrami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Za niezasadne organ uznał powoływanie się przez skarżącego na decyzję o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego w stosunku do pomostu nr 6. Pozwolenie wodnoprawne dotyczące pomostu nr 6 zostało bowiem cofnięte z powodu wybudowania pomostu w innej technologii niż było przewidziane w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, które znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Ustaleń tego postępowania nie podważa skarżący. Stwierdzone rozbieżności w wymiarach i usytuowaniu zrealizowanego pomostu w stosunku do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym są nieznaczne, nieistotne i wręcz niezauważalne, a odbudowany pomost nie stanowi zagrożenia dla jednostek pływających na Jeziorze [...] ani dla innych działań rekreacyjnych na tym obszarze. Ponadto nie koliduje z innymi urządzeniami wodnymi i nie ma żadnego negatywnego wpływu na warunki korzystania z wód Jeziora [...]. Część pomostu, która w całości znajduje się na lądzie posadowiona jest w tym samym miejscu co pomost sprzed odbudowy. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że pozwolenie wodnoprawne nie przewidywało dla pomostu nr 7 jego odbudowy i rozbudowy, ale tylko przebudowę z rozbudową. W pkt I. G) osnowy decyzji Starosty Wschowskiego z [...] sierpnia 2012 r. ustalono bowiem: "Charakterystyczne parametry techniczne pomostu nr 7 po odbudowie (...)". Pozwolenie wodnoprawne wyraźnie zobowiązywało do odbudowy pomostu, co oznacza, że całkowite zużyte technicznie elementy drewniane - z uwagi na stan zagrożenia dla ludzi i mienia - należało wymienić na nowe. Sąd I instancji wyjaśnił, że uprawniony geodeta (na zlecenie Starosty Wschowskiego) dokonał pomiaru geodezyjnego pomostu nr 7. Rezultatem takiego pomiaru jest mapa z inwentaryzacji pomostu, szkic polowy oraz zbiorcze zestawienie konturów obrysów pomostów sporządzone 8 maja 2017 r. Tak sporządzony materiał dowodowy przygotowany został przez osobę, która ma stosowne uprawnienia zawodowe. Inwentaryzacji pomostu nie dokonał pracownik organu dokonywał, ale uprawniony geodeta. Tak przygotowany materiał dowodowy należy traktować podobnie jak opinię biegłego. Brak jest podstaw prawnych do zawiadamiania przez uprawnionego geodetę (biegłego) o terminie, czasie i miejscu dokonywania pomiarów lub oględzin. Z dowodem takim strona ma prawo zapoznać się w aktach sprawy. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona 21 czerwca 2017 r. "wizja" pomostu przez pracowników Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wschowie, w trakcie której stwierdzono, że "położenie pomostu nie wpływa niekorzystnie na sytuację w akwenie", została przeprowadzona bez inicjatywy i obecności organu. Brak więc było podstaw do informowania stron postępowania o terminie przeprowadzeniu tej czynności. W ocenie Sądu I instancji, pominięcie przez organ odwoławczy kwestii przedłożonego przez skarżącego dowodu prywatnego w postaci pomiaru kontrolnego pomostów z 8 lipca 2015 r., nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto oba pomiary geodezyjne - przedstawiony przez stronę i zlecony z urzędu - są zbieżne. Sąd I instancji podkreślił także, że w sprawie dotyczącej pomostu nr 6 stan faktyczny był odmienny niż w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art. 79 in fine ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), przez oddalenie skargi, pomimo zaniechania przez organ przeprowadzenia pełnego i wnikliwego postępowania dowodowego na okoliczność wybudowania urządzenia wodnego (pomostu nr 7 zlokalizowanego na działkach nr [...]/20 i [...]/2 w [...]) niezgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, w ocenie skarżącego, pozwolenie wodnoprawne nie uprawniało do odbudowy pomostu, a odmowa dopuszczenia dowodu w postaci pomiaru geodezyjnego pomostu z 8 lipca 2015 r., stanowiła uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo błędnie przyjęto, że odmowa dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu dowodowym - dowodzie z urzędowego pomiaru pomostu przez geodetę - nie stanowi uchybienia w świetle przepisów k.p.a. Po drugie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art. 79 in fine k.p.a., przez błędne uznanie, że znajdujące się w aktach pomiary geodezyjne są ze sobą zbieżne. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art. 79 in fine k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji uchylił się od oceny zarzutu dotyczącego wadliwości pomiaru pomostu. Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. przez odmowę zastosowania się przez organ do własnej utrwalonej praktyki orzekania. Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że organy orzekające w sprawie nie miały obowiązku stosowania się do własnej utrwalonej praktyki orzekania. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wykonania pomostu niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art. 79 in fine k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy orzekające w tej sprawie przeprowadziły pełne postępowanie dowodowe na okoliczność wybudowania przedmiotowego urządzenia wodnego i na tej podstawie przyjęły, że pomost został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z akt sprawy, powołując się na treść udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, lecz także co należy podkreślić operatu wodnoprawnego, organ I instancji uznał, że stwierdzone rozbieżności w wymiarach zrealizowanego pomostu w stosunku do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym są nieznaczne i "wręcz niezauważalne". Różnica pomiędzy długością całkowitą pomostu ustaloną w pozwoleniu równą 131,00 m, a długością wykonanego pomostu równą 130,63 m wynosi zaledwie 0,37 m, co stanowi 0,28%, natomiast różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą ustaloną w pozwoleniu równą 365,25 m2, a powierzchnią wykonanego pomostu równą 366,00 m2 wynosi zaledwie 0,75 m2 co stanowi 0,21%. Ponadto nieznaczne skręcenie pomostu w kierunku zachodnim jest mało znaczące, nie koliduje z innymi urządzeniami wodnymi i nie ma wpływu na warunki korzystania z wód Jeziora [...], w związku z czym nie może stanowić wystarczającej podstawy uzasadniającej cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, pozwolenie wodnoprawne uprawniało do odbudowy pomostu, co wynika jednoznacznie z osnowy decyzji Starosty Wschowskiego z [...] sierpnia 2012 r. W pkt I tej decyzji Starosta Wschowski orzekł "udzielić pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę 6 pomostów i przebudowę z rozbudową 1 pomostu żeglarskiego". Z kolei w pkt I lit. G organ określił "charakterystyczne parametry techniczne pomostu Nr 7 po odbudowie i rozbudowie". Odbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu (zużyciu technicznemu), o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W ramach powołanego zarzutu skarżący wskazał także, że odmowa dopuszczenia dowodu w postaci dokumentu pomiaru geodezyjnego pomostu z 8 lipca 2015 r., stanowiła uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednak z akt sprawy wynika, że Starosta Wschowski wyjaśnił, z jakiego powodu nie mógł skorzystać z dokumentu pomiaru geodezyjnego przedłożonego przez skarżącego i zlecił nowe opracowanie uprawnionemu geodecie. Starosta Wschowski zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej pomostu nr 7 zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Po otrzymaniu mapy z inwentaryzacji powykonawczej przyjętej w dniu 19 maja 2017 r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, dokonano analizy porównawczej wyników graficznych z nadesłanym przez skarżącego dokumentem i stwierdzono, że obydwa pomiary są ze sobą zbieżne i nie wykazują żadnych istotnych różnic. Dodatkowo, pismem z 22 maja 2017 r. skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze sporządzoną na zlecenie organu I instancji geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą o możliwości wniesienia uwag i wniosków. Skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia. Oznacza to, że pomiar geodezyjny przedstawiony przez skarżącego podlegał ocenie organów, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Brak uwzględnienia dowodu przedłożonego przez skarżącego, wynikający z oceny tego dowodu dokonanej przez organ, nie jest tożsamy z odmową dopuszczenia dowodu. Skarżący złożył bowiem do akt sprawy własny pomiar geodezyjny i brał czynny udział w postępowaniu. Ponadto, w tym stanie prawnym i faktycznym ewentualne pominięcie skarżącego w postępowaniu dowodowym (dowodzie z urzędowego pomiaru pomostu przez geodetę), mogło stanowić uchybienie organu, ale nie miało wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art. 79 in fine k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że w treści skargi kasacyjnej skarżący nie wykazał w żaden sposób, na czym polegały rozbieżności między pomiarami ocenianymi w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy. Po drugie, w ramach zarzutów kasacyjnych skarżący zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art. 79 in fine k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji uchylił się od oceny zarzutu dotyczącego wadliwości pomiaru pomostu. Jak wynika z treści skargi złożonej do Sądu I instancji, skarżący wskazywał na wadliwość przeprowadzonego dowodu z pomiaru geodezyjnego wywodząc, że został wykonany w odniesieniu do wymiarów pomostu istniejącego jeszcze przed dokonaniem jego "nielegalnego rozebrania". Istotą postępowania nie było bowiem wykonanie pomostu niezgodnie z wcześniejszymi wymiarami, ale niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego, organ I instancji stwierdził w swojej decyzji, że po odbudowie i przebudowie pomostu doszło do "minimalnej zmiany parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym" i stanowisko to zostało podtrzymane przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że "sporządzona przez geodetę mapa inwentaryzacji powykonawczej pomostu nr 7, na której przedstawiono jego rzeczywiste wymiary i usytuowanie w terenie stanowiła podstawę do przeprowadzenia przez organ analizy porównawczej wyłącznie w stosunku do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Oznacza to, że korzystając z wyników pomiarów geodety organy dokonały oceny wymiarów pomostu właśnie w odniesieniu do warunków pozwolenia wodnoprawnego, uwzględniając zarówno wymiary pomostu w jego pierwotnym kształcie, jak i po odbudowie i rozbudowie. Po trzecie, w skardze kasacyjnej skarżący zarzucił również naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. Zarzut ten odnosi się do kwestii obowiązku stosowania się przez organ do własnej utrwalonej praktyki orzekania i wynika z cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego wydanego na odbudowę pomostu nr 6. Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ art. 8 § 2 k.p.a. ma stwierdzenie, czy w oznaczonych, odmiennie rozstrzygniętych sprawach zachodziła tożsamość stanu faktycznego i prawnego. Jednak w sprawie pomostu nr 6 stan faktyczny był odmienny, bowiem pomost ten został wybudowany w innej technologii niż przewidziano w pozwoleniu wodnoprawnym. Nie dotyczyło to natomiast pomostu nr 7, który został odbudowany jako pomost drewniany, a zatem zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym. Stąd też zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. również nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.