I OSK 2254/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 44/18 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. M. kwotę 777 (słownie: siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z 1 marca 2018r., sygn. akt II SA/Ke 44/18 oddalił skargę W. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...], obręb [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] księdze wieczystej [...] , jako własność Gminy [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."). Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], działającego w imieniu Gminy [...] uchylił powyższą decyzję w całości i w tym zakresie odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...], obręb [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadającej działce hip. nr [...] o pow. [...] ha, uwidocznionej na mapie zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i [...] [...] kwietnia 1995 r. pod nr [...] , stanowiącej zgodnie z prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] księgą wieczystą [...] , własność Gminy [...], będącą częścią nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep A Nr [...] z [...] października 1965 r., w którym oznaczona była jako plac o pow. [...] m2, stanowiący część działki nr [...] o pow. [...] m2. Wojewoda podał, że aktem notarialnym z [...] października 1965 r., skarżący sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]), opisaną jako plac o pow. [...] m2, stanowiący część działki nr [...] o pow. [...] m2. W treści aktu wskazano, że nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Z analizy znajdującego się w aktach Projektu Koncepcyjnego Osiedla "[...]", stanowiącego załącznik graficzny do zaświadczenia lokalizacyjnego z [...] października 1964 r. wynika, że wnioskowana część wywłaszczonej nieruchomości znalazła się w całości w granicach projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]", w obszarze oznaczonym literami [...]. Na terenie, na którym usytuowana była dawna działka hip. nr [...] o pow. [...] m2 zaprojektowano takie elementy osiedla mieszkaniowego jak: zieleń osiedlowa, drzewa, place, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni ochronnej wzdłuż obecnej ul. [...]. Również kolejne plany zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały w latach 1966 - 2003 potwierdzają, że sporna część nieruchomości znajdowała się w terenie związanym z osiedlem mieszkaniowym. W planie obowiązującym w latach 1966-1977 teren ten oznaczony był symbolem J2UK - projektowana usługa kulturalna, ewentualnie Młodzieżowy Dom Kultury, teren w pełni uzbrojony, natomiast w kolejnych latach, aż do 2003 r., był to symbol terenu MW - jako mieszkalnictwo wielorodzinne, stanowiąc zwarty kompleks terenów osiedlowych, ograniczony ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Natomiast dołączone wraz z odwołaniem archiwalne zdjęcia lotnicze z lat 1977, 1982 i 1992 pozwalają na uznanie, że teren usytuowania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości zagospodarowany został pod zieleń osiedlową i izolacyjną oraz ciągi piesze, stanowiąc integralną część osiedla mieszkaniowego. Na zdjęciu z 2003 r. widoczny jest natomiast ciąg pawilonów handlowych, wybudowanych w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1993 r. o pozwoleniu na budowę zespołu sześciu tymczasowych pawilonów handlowo-usługowych wraz z zadaszeniem przystanku i oddanych do użytkowania w listopadzie 1996 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji w trakcie oględzin ustalił, iż część nieruchomości, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajęta jest pod pawilony handlowe, ale też drzewa, żywopłot i chodnik zadaszony przebiegający w poprzek działki, dochodzący do ul. [...]. Organ odwoławczy uznał, że powyższe dowody dają podstawę aby stwierdzić, że cel wywłaszczenia, który został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, został w pełni zrealizowany, a jego realizacja nastąpiła przed 22 września 2004 r. Podał, że choć nie zachowało się zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], to ze znajdującego się w aktach załącznika graficznego Projekt Koncepcyjny Osiedla "[...]", stanowiącego jego integralną część wynika, że wnioskowana część wywłaszczonej nieruchomości znalazła się w całości w granicach projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]". Na terenie, na którym usytuowana była dawna działka nr [...] zaprojektowano: zieleń osiedlową, drzewa, place, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni ochronnej wzdłuż ul. [...]. Organ podkreślił także, że potwierdzeniem zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia są zdjęcia lotnicze z lat 1977, 1982 i 1992, z których wynika, że nieruchomość objęta postępowaniem o zwrot stanowiła integralną część osiedla, ze znajdującą się na niej urządzoną zielenią osiedlową i izolacyjną wraz z ciągami pieszymi. Natomiast niewielkie zmiany dotyczące przebiegu ciągów komunikacyjnych oraz lokalizacji nasadzeń nie mają znaczenia przy ocenie zrealizowania celu wywłaszczenia, gdyż mieszczą się w granicach modyfikacji projektu zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego i materialnego, które skutkują, iż decyzja z [...] sierpnia 2017 r. nie może pozostać w obrocie prawnym. W decyzji tej błędnie bowiem ustalono przedmiot postępowania, wszczynając je i prowadząc w stosunku do części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], oznaczonej w dacie przejęcia na Skarb Państwa jako działka hip. nr [...] o pow. [...] ha, a następnie orzekając o zwrocie całej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, tj. wykraczając poza granice nieruchomości objętej wnioskiem. Skarżący wystąpił o zwrot części przejętej na rzecz Państwa nieruchomości o pow. [...] m2, która to część oznaczona została na mapie z [...] kwietnia 1995 r. jako działka hip. nr [...]. Zgodnie z tą mapą w skład działki nr [...] o pow. [...] m2 wchodzi działka hip. nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka hip. nr [..] o pow. [...] m2. Starosta orzekając zatem o zwrocie całej działki nr [...] o pow. [...] ha, wyszedł poza żądanie oraz poza granice własności nieruchomości, która była przedmiotem przejęcia na rzecz Państwa aktem notarialnym z [...] października 1965 r. Organ nadmienił także, że wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości został oparty na decyzji Zarządu Miasta [...] z [...] maja 1995 r., znak: [...], na mocy której rozwiązano Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawo użytkowania wieczystego m.in. do objętej wnioskiem nieruchomości. Organ wyjaśnił, że rozwiązanie użytkowania wieczystego nie nastąpiło z powodu niezralizowanego celu wywłaszczenia, ale - jak wynika to z uzasadnienia wniosku - z powodu niezagospodarowania nieruchomości z celem określonym w umowie notarialnej oraz nieponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Dlatego też organ odstąpił od poszukiwania tej decyzji, gdyż jej treść nie może mieć - zdaniem organu - wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, kierujące się innymi przesłankami. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przez nierzetelne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w umowie sprzedaży określono, że nieruchomość będąca jej przedmiotem przeznaczona jest pod budowę osiedla "[...]". Z wniosku o zwrot wywłaszczonej tą umową części nieruchomości o powierzchni [...] m2 (umowa dotyczyła gruntu o powierzchni [...] m2) wynika, że w ocenie skarżącego część ta nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż w 1995 r. uległa rozwiązaniu umowa zawarta [...] lutego 1967 r. pomiędzy Skarbem Państwa a Robotniczą Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w [...] o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste z powodu jej niezagospodarowania zgodnie z celem określonym w akcie notarialnym i nieponoszenia przez Spółdzielnię opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Jednocześnie jednak skarżący w skardze kwestionuje powoływanie się przez organ na przeznaczenie nieruchomości wynikające z planów zagospodarowania przestrzennego z lat 1966 – 2003 zarzucając, że ponieważ zostały one podjęte już po wywłaszczeniu nie powinny one stanowić podstawy do ustaleń w zakresie zbędności nieruchomości. Zdaniem Sądu to samo odnosi się do umowy o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie, zawartej w 1967 r., a więc również już po wywłaszczeniu nieruchomości. Przez pryzmat tej umowy także nie można czynić ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Czym innym jest bowiem cel wywłaszczenia istniejący w dacie wywłaszczenia, a czym innym zobowiązanie się spółdzielni do wybudowania jakiegoś obiektu na nieruchomości oddanej jej w użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie stanowi naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. zarzucane w skardze pominięcie przez organ decyzji Zarządu Miasta z 1995 r. o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego. Nie mogła ona bowiem mieć żadnego znaczenia dla oceny zasadności wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda dokonał prawidłowej oceny znajdującego się w aktach Projektu Koncepcyjnego Osiedla "[...]", stanowiącego załącznik graficzny do zaświadczenia lokalizacyjnego z [...] października 1964 r., tj., iż wynika z niego, że wnioskowana część wywłaszczonej nieruchomości znalazła się w całości w granicach projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]", w obszarze oznaczonym literami [...] i że na terenie, na którym usytuowana była dawna działka nr [...] o pow. [...] m2, zaprojektowano takie elementy osiedla mieszkaniowego jak: zieleń osiedlową, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni ochronnej wzdłuż obecnej ul. [...]. Sąd stwierdził, że z projektu tego nie można wyprowadzić wniosku, aby na gruncie będącym przedmiotem sprawy były zaprojektowane jakieś budynki, których brak realizacji ewentualnie mógłby rzutować na ocenę zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Podniósł, iż celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Jak natomiast wynika z dołączonych do odwołania zdjęć lotniczych z lat 1977, 1982, 1992, na będącej przedmiotem sprawy działce istniała zieleń oraz ciągi piesze. Sąd stwierdził, że tego typu infrastruktura jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, więc już sama ta okoliczność przemawia za prawidłowością stanowiska organu odwoławczego odnośnie braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tego też powodu Sąd nie zgodził się, że w sprawie doszło do nadmiernego wywłaszczenia. Podał, iż z dokumentacji geodezyjnej oraz zdjęć wynika, że będąca przedmiotem sprawy nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie wybudowanego dużego bloku wielomieszkaniowego, a nie może budzić wątpliwości to, że zarówno zieleń, jak i ciągi piesze łączące taki budynek z ulicą stanowią niezbędną infrastrukturą osiedla. Reasumując, Sąd stwierdził, że Wojewoda prawidłowo ustalił, że cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany jeszcze w latach 70-tych ubiegłego wieku, a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku tym zasadne jest stanowisko Wojewody, że brak jest podstaw do zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżył go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj. - art. 136 ust 3 u.g.n., przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie przez Sąd skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., którą to decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. i odmówił zwrotu na rzecz skarżącego części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...], obr. [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, (jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowe oznaczenie przedmiotu zwrotu objętego wnioskiem w niniejszej sprawie to: część działki [...] oznaczona jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha) odpowiadającej działce hip. Nr [...] o pow. [...] ha uwidocznionej na mapie zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i [...] kwietnia 1995 r. pod nr [...] stanowiącej zgodnie z prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] księgę wieczystą [...] , własność Gminy [...], będącą częścią nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] października 1965 r., w którym oznaczona była jako plac o pow. [...] m2, stanowiący część działki nr [...] o pow. [...] m2; II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: “p.p.s.a.") w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., przez nieuzasadnione uznanie za prawidłowe ustaleń dokonanych przez organ drugiej instancji, a stanowiących podstawę rozstrzygnięcia ww. organu oraz w konsekwencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sytuacji, w której ustalenia takie zostały dokonane pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia przez organ i Sąd okoliczności sprawy oraz z pominięciem lub wbrew określonym elementom materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności przez nieuzasadnione przyjęcie, że : w niniejszej sprawie nie można czynić ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia spornej nieruchomości przez pryzmat umowy zawartej w 1967 r. o oddaniu spornej nieruchomości w wieczyste użytkowanie, czym innym jest - zdaniem Sądu - cel wywłaszczenia, a czym innym "zobowiązanie się spółdzielni do wybudowania jakiegoś obiektu na nieruchomości oddanej jej w użytkowanie wieczyste", decyzja Zarządu Miasta z 1995 r. o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego nie mogła mieć żadnego znaczenia dla oceny zasadności wniosku, cel na jaki sporna nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany jeszcze w latach 70-tych ubiegłego wieku, a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., i stwierdzenie, że nieruchomość położona w [...], stanowiąca projektowaną działkę [...] o pow. [...] ha podlega zwrotowi na rzecz skarżącego. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z 12 listopada 2020 r. uczestnik postępowania - Gmina [...] stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji należycie ustalił stan faktyczny sprawy oraz oparł się na właściwych normach prawnych, dokonując ich prawidłowej wykładni. Jednocześnie wskazał, że prawidłowo Sąd uznał, że dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia wydanie decyzji Zarządu Miasta z 1995 r., którą rozwiązano użytkowanie wieczyste w stosunki do przedmiotowej nieruchomości. W jego ocenie przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości różnią się od przesłanek dopuszczających rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Skarżący w piśmie procesowym z 23 listopada 2020 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarżący kasacyjnie oparł swoją skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarzucił zarówno naruszenie prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności zasadne będzie rozważenie zarzutu o charakterze procesowym. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony przez kasatora, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania zasługuje na uwzględnienie. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] listopada 2017 r. nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. W jego ocenie stanowisko Sądu wynikało z nieprawidłowego przyjęcia, iż: - w niniejszej sprawie nie można czynić ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia spornej nieruchomości przez pryzmat umowy zawartej w 1967 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości, - decyzja Zarządu Miasta z 1995 r. o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, - cel na jaki sporna nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany w latach 70-tych ubiegłego wieku, a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieść należy, że przepis art. 7 k.p.a. zobowiązuje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Formułuje w ten sposób ogólną zasadę, nie precyzując jednak, o jakie konkretnie czynności chodzi. Ich zakres każdorazowo zależy od rodzaju sprawy, przesłanek wynikających z prawa materialnego, wyznaczających zakres postępowania wyjaśniającego. Formułując zarzut naruszenia tej zasady należy zatem wskazać jakie okoliczności wymagały w sprawie ustalenia i określić zaniechania, które spowodowały niedostateczne ustalenie stanu faktycznego. Podobnie art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została dokładnie wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje natomiast wadliwością wydanej decyzji administracyjnej. Zgodzić trzeba się ze skarżącym kasacyjnie, iż Wojewoda [...] przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy naruszył art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Zaznaczyć jednakże należy, że nie cała argumentacja w zakresie tego zarzutu zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zasadnym jest zwrócenie uwagi, że w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania i cel wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan realizacyjny stanowiący załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., I OSK 1488/18). Dlatego też nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia spornej nieruchomości w niniejszej sprawie można czynić przez pryzmat umowy zawartej w 1967 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie zostało zakwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na budowę osiedla mieszkalnego "[...]", jak również, że z załącznika graficznego Projektu Koncepcyjnego Osiedla "[...]" wynika, że zaprojektowano na niej: zieleń osiedlową, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni chronionej wzdłuż ul. [...]. Kwestią sporną pozostaje jedynie, czy na tej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zwrócić należy uwagę, że podstawą wniosku skarżącego o zwrot przedmiotowej nieruchomości stanowiło wydanie przez Zarząd Miasto [...] decyzji z [...] maja 1995 r., znak [...], którą to rozwiązano zawartą [...] lutego 1967 r. umowę między Skarbem Państwa a Robotniczą Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w [...] o oddanie w użytkowanie wieczyste m.in. przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2017 r. stwierdził, że odstąpił od poszukiwania tej decyzji, gdyż uznał, że nie może ona mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem rozwiązanie prawa użytkowania - jak wskazał skarżący - nastąpiło nie z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia, ale z powodu niezagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie notarialnej oraz z uwagi na nieponoszenie przez spółdzielnię opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Wskazać należy, że niewątpliwie - jak słusznie zauważył uczestnik postępowania w piśmie procesowym z 12 listopada 2020 r. - przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości różnią się od przesłanek dopuszczających rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Jednakże, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można pominąć przyczyn przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jak i jego rozwiązana, czyli braku zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie notarialnej o użytkowaniu wieczystym. Mogą one mieć wpływ na ocenę, czy na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji za prawidłowe bowiem uznał ustalenie Wojewody [...], że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany w latach 70-tych, a zatem w okresie kiedy użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości niewątpliwie była Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zgodnie natomiast z decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1966 r. - sporna nieruchomość została przekazana Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej na cele spółdzielczego budownictwa mieszkalnego pod osiedle "[...]". Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ dążąc do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy powinien, przy wydawaniu rozstrzygnięcia, dokonać oceny decyzji Zarządu Miasta [...] z [...] maja 1995 r. Okoliczność, że z decyzji tej wynika, iż Spółdzielnia nie zagospodarowała przedmiotowej nieruchomości w sposób jaki został wskazany w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego nasuwa uzasadnione wątpliwości, czy w ogóle został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. czy teren został zagospodarowany na zieleń osiedlową, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni chronionej wzdłuż ul. [...]. Skoro to Spółdzielnia użytkowała nieruchomość w latach 70-tych, to tym samym to ona ją zagospodarowywała. Stwierdzenie zatem w ww. decyzji, że to zagospodarowanie nie zostało zrealizowane zgodnie z aktem notarialnym (użytkowanie na jej rzecz było niewątpliwie związane z realizacją budownictwa mieszkalnego pod osiedle "[...]"), budzi zastrzeżenia do ustaleń Wojewody [...] o zrealizowaniu ww. celu wywłaszczenia. Organ winien więc dokonać analizy ww. decyzji w zestawieniu z pozostałymi dokumentami zebranymi w niniejszej sprawie i dokonać rozważań w ww. zakresie. Pomimo bowiem, iż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia potwierdzają, że w latach 70-tych na spornej nieruchomości znajdowała się zieleń, to nie jest to jeszcze jednoznaczne ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia. Z uwagi na wydanie przez Zarząd Miasta [...] decyzji z [...] maja 1995 r., nie można bowiem wykluczyć, że stanowiła ona niezgaspodarowaną zieleń. Znajdowanie się tam natomiast jakiejkolwiek zieleni nie świadczy o tym, iż była to zieleń osiedlowa wraz z ciągami komunikacyjnymi. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, np. nieużytki i wolno rosnąca roślinność nie mieści się w określeniu zieleń miejska (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14). W konsekwencji stwierdzenia wymaga, że brak dołączenia decyzji Zarządu Miasta [...] z [...] maja 1995 r. do akt administracyjnych sprawy, a tym samym nie odniesienie się do jej treści przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], stanowi o niepodjęciu przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Wojewoda [...] winien dokonać jej analizy i ocenić, czy stwierdzenie zawarte w decyzji, iż Spółdzielnia nie zagospodarowała przedmiotowej nieruchomości w sposób, do którego została zobowiązana w umowie notarialnej, nie świadczy o tym, iż cel wywłaszczenia nigdy nie został na niej zrealizowany. Uznanie za zasadne zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyni przedwczesnym odnoszenie się do zarzutu prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwienia złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.