II SA/Ke 40/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia A. B., utrzymał w mocy postanowienie Starosty Kieleckiego z dnia 6.09.2017r. znak: B-I.6740.7.36.2015 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Kieleckiego nr 1386/2015 z dnia 3.08.2015r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D.E. pozwolenia na przebudowę stropu drewnianego na żelbetowy oraz przebudowę konstrukcji dachu na istniejącym budynku gospodarczym na działce nr [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia powołano się na ustalenia organu I instancji, z których wynika, że w podaniu o wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygniętej ww. decyzją ostateczną z dnia 3.08.2015r. A. B. wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), przy czym nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 K.p.a. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdują się: - potwierdzenie doręczenia A. B. zawiadomienia z dnia 15.07.2015r. o wszczęciu postępowania w ww. sprawie, podpisane imieniem i nazwiskiem skarżącej w dniu 20.07.2015 r., - potwierdzenie doręczenia A. B. ww. decyzji Starosty z dnia 3.08.2015r., podpisane imieniem i nazwiskiem skarżącej w dniu 6.08.2015r. W konsekwencji określony w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania upłynął w dniu 6.09.2015r., przy czym A. B. brała jako strona udział w postępowaniu – gdyż odebrała ww. zawiadomienie i była adresatem decyzji – a więc nie zaszła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu zażalenia o skierowaniu decyzji na niewłaściwy adres organ wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone pod właściwy adres. Przyznano przy tym, że prośba strony o doręczenie korespondencji na inny adres dotarła do organu I instancji w dniu 28.07.2015r., podkreślając zarazem że wysłana w dniu 3.08.2015r. pod dotychczasowy adres decyzja została otrzymana przez stronę. Wojewoda Świętokrzyski podkreślił, że w przypadku braku skutecznego doręczenia pod "starym" adresem podjęto by kolejną próbę doręczenia decyzji pod zmieniony adres. Jeśli chodzi zaś o sprawę ewentualnego fałszowania podpisu na zwrotnym twierdzeniu odbioru przedmiotowej decyzji, to w tym przedmiocie właściwe są odpowiednie organy ścigania, a do czasu wydania ww. decyzji nie uzyskano informacji o takim postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie Wojewody wniosła A. B., zwracając uwagę na zagadnienia dotyczące wydania z naruszeniem prawa decyzji Starosty z dnia 3.08.2015r. Kwestie te nie były analizowane i oceniane przez Wojewodę, gdyż wydano postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania – w związku z rzekomym uchybieniem terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W tym zakresie skarżąca zwróciła uwagę, że kwestionowana decyzja ostateczna została skierowana na niewłaściwy adres (pomimo uprzedniego poinformowania organu o jego zmianie) i nie trafiła do niej, gdyż w dniu 6.08.2015r. nie było jej w [...] – wobec czego, pomimo że była stroną, nie miała możliwości uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie sądowej w dniu 1.03.2018r. pełnomocnik Wojewody Świętokrzyskiego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, należy na wstępie podnieść, że instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie jest to decyzja Starosty z dnia 3.08.2015r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą C. D. pozwolenia na przebudowę stropu drewnianego na żelbetowy oraz przebudowę konstrukcji dachu na istniejącym budynku gospodarczym. Zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 K.p.a., decyzja taka może być wzruszona jedynie w wyjątkowych wypadkach – ściśle określonych w przepisach art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że przepisy K.p.a. – w przeciwieństwie do trybu zwykłego oraz pozostałych trybów – wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Jak wynika bowiem z art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze postanowienia. Dopiero takie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Natomiast przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji władny jest jedynie zbadać, czy podanie o wznowienie postępowania oparte jest na ustawowej przesłance wznowienia oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ściśle określonych w K.p.a. terminów. Z tego też względu postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 3 K.p.a., może być wydana jedynie w przypadku ujawnienia, że w podaniu o wznowienie nie wskazano przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i 145a § 1 K.p.a., bądź też nie został zachowany termin do jego złożenia, określony w art. 148 i 145a § 2 K.p.a. W pozostałych przypadkach organ administracji zawsze ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 K.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.06.1999r., sygn. akt IV SA 2397/98). Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie treści samej decyzji ostatecznej, wskazać należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. jest aktem procesowym, nie rozstrzyga ono sprawy wznowienia, lecz dopiero ją otwiera (por. wyrok NSA z dnia 13.11.1987r., sygn. akt I SA 1326/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 80). Natomiast tak długo jak organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., może rozważać zasadność podania jedynie pod kątem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Jednocześnie podnieść należy, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowano jednolity pogląd co do tego, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "ustatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia, może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581). Natomiast instytucja przywrócenia terminu odnosi się do sytuacji, w której strona uchybia ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania, pomimo skutecznego doręczenia jej decyzji. U podstaw wydanych w niniejszej sprawie postanowień w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania legło stwierdzenie organów obu instancji o uchybieniu przez A. B. wymogom art. 148 K.p.a. – poprzez wniesienie podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia 3.08.2015r. z naruszeniem ustawowego terminu. W tym zakresie organy wskazały, że skarżąca: - po pierwsze, została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie – pismem doręczonym jej w dniu 20.07.2015r., - po drugie, otrzymała decyzję Starosty z dnia 3.08.2015r. – o czym świadczyć ma potwierdzenie doręczenia podpisane imieniem i nazwiskiem skarżącej w dniu 6.08.2015r. - podczas gdy podanie o wznowienie postępowania (za jakie uznano skargę A. B. na działania pracowników organu I instancji) zostało przekazane wg właściwości przy piśmie z dnia 23.08.2017r. (K-I-14) w dniu 25.08.2017r. (data wpływu). Jakkolwiek Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu przyznał, że informacja strony o zmianie adresu do korespondencji dotarła do organu I instancji w dniu 28.07.2015r. – podczas gdy decyzję Starosty wysłano w dniu 3.08.2015r. pod dotychczasowy adres – to nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień, podkreślając, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie doręczenia A. A. B. tego rozstrzygnięcia, podpisane imieniem i nazwiskiem skarżącej w dniu 6.08.2015r. Z tak przedstawioną argumentacją organów obu instancji nie sposób się zgodzić. Jak wynika bowiem z analizy akt administracyjnych, A. B., będąc stroną postępowania z wniosku C. D. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę stropu drewnianego na żelbetowy oraz przebudowę konstrukcji dachu na istniejącym budynku gospodarczym, pismem z dnia 24.07.2017r. (data wpływu – 28.07.2018r.) zgłosiła organowi I instancji zastrzeżenia do przedmiotowego wniosku, wskazując jako swój adres "[...]" (K-I-10). W rezultacie skarżąca postąpiła zgodnie z wymogami art. 41 § 1 K.p.a., który stanowi, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. Zaznaczyć trzeba, że korelatem tej powinności jest leżący po stronie organu obowiązek wysyłania wszelkich pism i rozstrzygnięć na nowopodany adres. Zgodnie bowiem z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie (gdy nie ma pełnomocnika), a stosownie do 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pomimo powyższego, pozytywna dla C. D. decyzja Starosty z dnia 3.08.2015r., została przesłana na poprzedni adres skarżącej, to jest "[...]" (K-I-11) – wbrew wymogom powołanych wyżej przepisów art. 40 § 1 , art. 42 § 1 w zw. z art. 41 § 1 K.p.a. Zaznaczyć również trzeba, że zarówno w złożonym w dniu 21.08.2018r. podaniu o wznowienie postępowania (K-I-15), przekazanym Staroście wg właściwości przy piśmie z dnia 23.08.2017r., jak i w skardze, A. B. konsekwentnie twierdzi, że ww. decyzja nie została jej – wbrew twierdzeniom organów – doręczona w dniu 6.08.2015r., gdyż w dniu tym nie przebywała w [...], a przeznaczoną dla niej przesyłkę podpisała inna osoba, używając imienia i nazwiska strony, w sposób różniący się od jej rzeczywistego podpisu. Skarżąca podkreśla, że o ww. decyzji dowiedziała się dopiero z pisma organu I instancji, doręczonego jej w dniu 10.08.2017r. – które to twierdzenia mają istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania 1 – miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Nad powyższymi okolicznościami organy obu instancji przeszły do porządku dziennego, nie uwzględniając ich i przedwcześnie wydając postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia 3.08.2015r. Kierując się treścią art. 41 § 1 K.p.a. oraz mając na uwadze wyjaśnienia skarżącej zawarte w złożonym podaniu, za niewystarczające w tym zakresie należy uznać stanowisko Wojewody o tym, że: - wysłana w dniu 3.08.2015r. pod dotychczasowy adres decyzja została otrzymana przez stronę, - do czasu wydania ww. decyzji nie uzyskano informacji o ewentualnym o fałszowaniu podpisu na zwrotnym twierdzeniu odbioru przedmiotowej decyzji – do czego właściwe są odpowiednie organy ścigania. Zgodnie z art. 148 § K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Nadmienić przy tym trzeba, że w złożonym podaniu skarżąca powołała się właśnie na przesłankę określoną w tym przepisie. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że omawiane okoliczności mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w przypadku uznania, że kwestionowaną decyzję ostateczną w sposób nieprawidłowy – pomimo, zgodnego z wymogami art. 41 § 1 K.p.a. zawiadomienia o zmianie adresu – skierowano na poprzedni adres A. B., należałoby uznać podanie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia za wniesione w terminie i w konsekwencji orzec o wznowieniu postępowania postanowieniem, wydanym w trybie art. 149 § 1 K.p.a. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a. w pkt II wyroku.