I OSK 3466/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 43/17 w sprawie ze skargi O. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższej instancji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 43/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższej instancji, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z dnia [...] r. - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 497,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy: Skarżąca od dnia [...] r. pełniła służbę w Służbie Celnej w Urzędzie Celnym w P. . W dniu [...] r. wręczono jej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z [...]r., w którym zaproponowano jej podjęcie pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony jako ekspert skarbowy w Urzędzie Celno-Skarbowym w P. począwszy od dnia [...] r. Jako podstawę prawną podano przepis art.165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej p.w.k.a.s. W ciągu 14 dni skarżąca powinna złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W dniu [...]r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Pismem z dnia [...] r. skarżąca złożyła odwołanie od propozycji zatrudnienia z dnia [...] r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) podnosząc, że propozycja jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wniosła o uchylenie tej decyzji i pozostawienie jej w Służbie Celno-Skarbowej. Wymienionemu odwołaniu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. nie nadał biegu, informując skarżącą w piśmie z dnia [...] r., że p.w.k.a.s. nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza ani też trybu odwoławczego od przedkładanej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia. W dniu [...] r. skarżąca złożyła zażalenie do Szefa KAS na bezczynność organu I instancji w załatwieniu jej sprawy. Mimo złożenia odwołania organ nie przekazał go do Szefa KAS. Pismem z dnia [...] r. Szef KAS poinformował skarżącą, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe i zgodne z prawem. Pouczono przy tym skarżącą, że jej zażalenie nie może być rozpatrzone przez Szefa KAS w trybie art. 37 § 1 k.p.a., ponieważ w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a. W skardze na bezczynność skarżąca podkreśliła, iż w związku z tym, że propozycja zatrudnienia spowodowała zwolnienie jej ze służby i pozbawiła ją statusu funkcjonariusza, jest ona decyzją administracyjną i jej odwołaniu powinien być nadany dalszy bieg. Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i nakazanie organowi przesłania odwołania do Szefa KAS, ewentualnie do zobligowania organu I instancji do rozpoznania tego odwołania (jeżeli Sąd uzna Dyrektora Izby za organ właściwy do rozpoznania odwołania). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem organu składana w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska o zasadności odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przyjęty tryb postępowania - a wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego - nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, takiego jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - od składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Sąd pierwszej instancji na wstępie uznał za dopuszczalną skargę na bezczynność organu w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia. Dalej Sąd pierwszej instancji odwołał się do przepisów art. 133, art. 132 i art. 57 k.p.a. i wskazał, że ich brzmienie jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Sąd stwierdził, że kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Organ I instancji nie jest przy tym uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem - zgodnie z art. 134 k.p.a., wyłącznie organ odwoławczy. Sąd zauważył, że przyjęcie poglądu, iż stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu, przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Sąd pierwszej instancji zważył, że zasadność skargi w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez organ I instancji odwołania skarżącej z dnia [...] r. od otrzymanej w dniu [...] r. propozycji zatrudnienia. Z obowiązku przekazania tego odwołania nie zwalania okoliczność, że organ uważa, iż propozycja z dnia [...] r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania. Sąd zaznaczył, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeśli, w ocenie organu, odwołanie nie przysługuje. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności nie wynikał ze złej woli organu lecz z uwagi na nowe instytucje i regulacje prawne zastosowane w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia", a wątpliwości co do rozumienia jej istoty oraz charakteru procesowego spowodowały zaistniałą w sprawie praktykę załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu z pominięciem regulacji wynikającej z treści art. 133 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 9 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 2, § 2 p.p.s.a., w związku z art. 133 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia w którym otrzymał odwołanie, a także że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania jest dopuszczalna, chociaż sprawa zawisła przed sądem nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 2. błędną wykładnię art. 165 ust. 3 i ust.7 w związku z art. 170 ust. 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., w związku z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 oraz art. 133 k.p.a. przez przyjęcie, że propozycja zatrudnienia o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., chociaż propozycja ta jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy i nie przesądza ona w sposób władczy, nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza lub pracownika jednostki KAS wynikających z przepisów prawa. Wyłącznie bowiem od woli funkcjonariusza zależy, czy złożona mu propozycja wywoła skutek określony w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., chyba że będzie miała miejsce odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków, co doprowadzi zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 do wygaśnięcia stosunku służby. W każdym przypadku, tj. przyjęcia propozycji bądź odmowy przyjęcia propozycji, stosunek służbowy funkcjonariusza przekształca się w stosunek pracy, albo wygasa w wyniku oświadczenia woli funkcjonariusza. Sąd błędnie przyjął, że organ pozostawał w bezczynności z powodu nieprzekazania odwołania; 3. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a i w związku z art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. poprzez brak kompletnej i wyczerpującej analizy charakteru prawnego propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi oraz skutku odmowy przyjęcia tej propozycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd na skutek powyższego braku doszedł do błędnych wniosków co do uznania, że sprawa zawisła przed sądem należy do kognicji sądu a sąd winien skargę odrzucić jako niedopuszczalną. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie: czy w sytuacji, w której organ pozostaje w przekonaniu, że propozycja zatrudnienia nie stanowi ani decyzji, ani też innego aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, to wówczas jest on zwolniony z obowiązku nadania biegu złożonemu od takiej propozycji odwołaniu? W pierwszej kolejności przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu w przekazaniu odwołania skarżącej z dnia [...] r. Kwestią irrelewantną dla wyniku kontroli tej bezczynności jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego propozycji składanej w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Charakter propozycji zatrudnienia może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania. Zauważyć jedynie wypadnie, że w tej kwestii dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, choć niejednolite, to w przeważającej mierze przyjmuje, że przedmiotowa propozycja nie jest ani decyzją, ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał dopuszczalność kontroli bezczynności organu w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu należy zakwalifikować jako bezczynność w sprawie dotyczącej innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. Z kolei zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniach związanych z przekształcaniem dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych uregulowanych w p.w.k.a.s., dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych, nie budzi żadnych kontrowersji w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć m.in. czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska: Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 168). Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony siedmiodniowy termin (art. 133 k.p.a.). Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Należy zatem uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję (zob. E. Iserzon w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu, jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy (zob. podobnie NSA w wyrokach: z 5 października 2018 r., sygn.. akt I OSK 912/18; z 11 stycznia 2018 r., sygn.. akt I OSK 2651/18 i I OSK 2652/18). Konkludując stwierdzić przyjdzie, że z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uważa, że propozycja dalszej służby zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją miałaby być niedopuszczalność odwołania. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy. Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia (art. 134 k.p.a.), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W świetle powyższych rozważań prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł o zobowiązaniu organu do przekazania Szefowi KAS złożonego przez skarżącą odwołania. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.