II OSK 3003/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2958/17 w sprawie ze skargi Gminy M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 września 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od Gminy M. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2958/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 września 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 25 lipca 2017 r. znak: ... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 317 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.). Przy tym art. 318 ust. 1 wymaga, aby wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Jednocześnie, zgodnie z art. 281 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Sąd wskazał, że ostateczną decyzję organu odwoławczego z dnia 30 maja 2017 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej doręczono Gminie M. w dniu 5 czerwca 2017 r. A zatem, termin uiszczenia kary, a co za tym idzie złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary upłynął w dniu 19 czerwca 2017 r. Do tego dnia nie został złożony również wniosek o odroczenie terminu płatności tej kary. Okoliczności te nie są sporne. Istotą sporu jest natomiast kwestia czy termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności przewidziany w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, czy termin prawa procesowego, który co do zasady jest przywracalny. W ocenie Sądu pierwszej instancji termin ten stanowi termin procesowy. Sąd argumentował, że nie ma wątpliwości, że sam fakt umieszczenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej w akcie materialnoprawnym, jakim jest ustawa – Prawo ochrony środowiska, nie determinuje charakteru tegoż terminu. Skoro natomiast w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska został określony termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej lub kary pieniężnej, należy przyznać mu walor terminu, w jakim powinno być wniesione do organu administracji podanie w konkretnej sprawie. Jest on zatem przewidziany dla czynności procesowej, jaką jest złożenie podania o odroczenie. W konsekwencji zaś należy go uznać za termin procesowy. Zdaniem Sądu również podział terminów na terminy ad quem czyli takie, przed których upływem dana czynność powinna być dokonana – np. termin do wniesienia odwołania, oraz post quem, po upływie których określona czynność może zostać dokonana, przemawiają za przyjęciem że termin przewidziany w art. 318 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi termin przywracalny. Jest to bowiem termin, który zaliczyć należy do grupy terminów ad quem, jako termin przed którego upływem dana czynność powinna zostać dokonana. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organy dokonały błędnej oceny, iż termin przewidziany w art. 318 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska uznać należy za termin prawa materialnego i jako taki nie podlega on przywróceniu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy dopuściły się naruszenia art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 318 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z § 2 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawach: I. art. 174 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 318 ust. 3, 4 i 6, art. 281 ust. 3, art. 317 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i błędne uznanie, że termin na złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności kary, zawarty w tym przepisie, jest terminem procesowym czyli terminem do dokonania czynności procesowej, w sytuacji gdy analizując charakter prawny tego terminu, jego istotę, skutki prawne jego niezastosowania, związanie z normą prawa materialnego, uznać należy, zgodnie z uzasadnienie skargi kasacyjnej, że termin ten jest terminem materialnym i nie podlega przywróceniu II. art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), w zw. z art. 317 ust. 1 i 318 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 58 i 59 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że organy obu instancji nieprawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej a powinny przystąpić do rozważenia czy zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary, w sytuacji gdy wskutek uznania, że termin z art. 318 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest terminem materialnoprawnym, nie ulega on przywróceniu i zastosowanie odmowy wszczęcia postępowania było prawidłowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest zasadny. Według art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska "Wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinny zostać złożone do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone". Dla wyprowadzenia charakteru prawnego terminu ustanowionego w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podstawą jest ustalenie charakteru prawnego instytucji prawnej terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. Odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej jest uprawnieniem materialnoprawnym, którego przyznanie obwarowane jest przesłankami materialnoprawnymi. Jedną z przesłanek materialnoprawnych jest zachowanie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej. Wniosek powinien być złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinna być ona uiszczona. Uprawnienie do złożenia wniosku wygasa po upływie terminu, w którym administracyjna kara pieniężna powinna być uiszczona. Upływ tego terminu wygasza z mocy prawa dopuszczalność odroczenia płatności. Następuje zatem z mocy prawa przedawnienie dochodzenia uprawnienia odroczenia płatności administracyjnej kary pieniężnej. Odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej nie może zatem nastąpić gdy upłynął termin jej płatności. Termin ustanowiony w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest terminem materialnoprawnym. Termin materialnoprawny nie podlega przywróceniu. Przyjęcie w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, że odroczenie terminu płatności następuje na wniosek nie zmienia charakteru prawnego terminu, którego upływ powoduje przedawnienie uprawnienia materialnoprawnego, które nie może być podważone przez zastosowanie instytucji procesowej przywrócenia terminu. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania w razie gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Charakter materialnoprawny terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie jego przywrócenia. Termin do płatności administracyjnej kary pieniężnej jest terminem ustawowym. Upływ tego terminu ustawowego wyłącza dopuszczalność rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, wygaszając uprawnienia materialnoprawne. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota prawa została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania kasacyjnego. ----------------------- 5