III SA/Gd 34/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Wojewody z dnia 23 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia zapisu o zameldowaniu na pobyt stały oddala skargę. Postanowieniem z dnia 18 października 2017 r. Burmistrz , po rozpatrzeniu wniosku B. M. i M. M., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o usunięcie zapisu o zameldowaniu R. M. pod adresem [...], Gmina. Organ wskazał, że R. M. pod wskazanym adresem został zameldowany w dniu 26 września 2012 r. na wniosek właściciela nieruchomości A. P., żony R. M., zmarłego w dniu 30 grudnia 2012 r. Wnioskodawczynie wezwane zostały do wykazania, że w dacie zameldowania były właścicielami nieruchomości , w której dokonano zameldowania. Na wezwanie udzieliły odpowiedzi, że właścicielem nieruchomości jest A. P.. Organ wskazał, że eliminacja czynności materialno technicznej zameldowania następuje w formie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 31 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Aby wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia wątpliwości, czy R. M. zamieszkiwał i przebywał pod adresem zameldowania i ewentualnie orzec o anulowaniu czynności materialno technicznej organ zobowiązany jest do zawiadomienia wszystkich stron. Stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami postępowania dotyczącego zameldowania jest osoba wnioskująca o zameldowanie i właściciel nieruchomości lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Z mocy art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują następcy prawni. Wnioskodawczynie nie mogą być stronami postępowania o usunięcie zapisu o zameldowaniu R. M., nie posiadają bowiem interesu prawnego. Występując z wnioskiem powołały się na art. 11 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 23 k.c. wskazując, że przysługuje im osobiste prawo do grobu , obejmujące prawo do kultywowania pamięci o zmarłym, obrony jego honoru i do zabiegania by zmarłego otaczano należną czcią, prawo do ubiegania się o ekshumację urny z prochami, by zmarły spoczął w miejscu i z ceremonią, na jaką zasłużył. Organ stwierdził, że w sprawie nie chodzi o prawa zbywalne czy dziedziczne, zatem nie ma możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie usunięcia zapisu o zameldowaniu. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia B. M. i M. M. , postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że prawna eliminacja czynności materialno-technicznej, jaką jest budzący wątpliwości zapis w ewidencji ludności, następuje w drodze czynności prawnej właściwego organu dokonanej w formie decyzji administracyjnej stwierdzającej jej nieważność lub anulującej materialno-techniczną czynność zameldowania. Podstawą prawną takiego działania organu jest art. 31 § 1 ustawy o ewidencji ludności. Burmistrz zasadnie odmówił wnioskodawczyniom wszczęcia postępowania administracyjnego twierdząc, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie usunięcia z ewidencji ludności zapisu o pobycie stałym R. M. pod spornym adresem było nieuzasadnione z uwagi na fakt, iż strona postępowania, względem której postępowanie miało być wszczęte, z chwilą śmierci utraciła zdolność prawną. Wszczęte w takim stanie faktycznym postępowanie należałoby uznać za bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Istniejąca jeszcze przed wszczęciem postępowania przesłanka umorzenia postępowania stanowi słuszną podstawę odmowy jego wszczęcia. W przypadku gdy postępowanie toczy się w sprawie praw lub obowiązków osobistych, które nie przechodzą na następców prawnych, bo związane są z określoną osobą, śmierć strony daje podstawę do umorzenia postępowania. R. M. - którego osoby dotyczy sporny zapis w ewidencji ludności- zmarł w dniu 30 grudnia 2012 r. Dowodem tej okoliczności jest akt zgonu wystawiony przez USC . Z uwagi na fakt, iż uprawnienia i obowiązki strony wynikające z treści przepisów ustawy o ewidencji ludności nie dotyczą praw zbywalnych bądź dziedzicznych, organ I instancji słusznie nie podjął czynności w celu ustalenia następców prawnych zmarłego R. M.. Podjęcie rozstrzygnięcia, którego podmiotem jest osoba pozbawiona przymiotu strony stanowiłoby istotne naruszenie art. 30 k.p.a. Odnośnie podniesionego zarzutu wyrażenia przez organ I instancji błędnego stanowiska, iż wnioskodawczynie nie posiadają w sprawie przymiotu strony z uwagi na brak interesu prawnego , w świetle wskazanych wcześniej argumentów było kwestią drugorzędną, gdyż już sam fakt wstępnego ustalenia braku podmiotu sprawy było okolicznością, która uniemożliwia jej dalsze prowadzenie. Figurujący w ewidencji ludności zapis o stałym pobycie R. M. pod spornym adresem nie zamyka jego córkom możliwości podjęcia kroków prawnych mających na celu przywrócenie utraconego w ich odczuciu dobrego imienia ojca i wystąpienia z ewentualnymi roszczeniami na drogę sądową. B. M. wniosła skargę na powyższe postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie: ̶ art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 28 k.p.a., 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. - przez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, jakoby przepisy te przeszkadzały anulowaniu czynności administracyjno-technicznej w postaci zapisu w rejestrze mieszkańców o zameldowaniu na pobyt stały osoby, która zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, ze względu na wygaśnięcie zdolności prawnej tej osoby skutkujące bezprzedmiotowością postępowania, ̶ art. 31 ust. 1 u.e.l. w zw. z art. 28 ust. 4 u.e.l. i art. 38 u.e.l. - przez wsparcie poglądu przedstawionego wyżej nieuprawnionym argumentem, że postępowanie administracyjne w przedmiocie anulowania czynności administracyjno-technicznej w postaci zapisu w rejestrze mieszkańców o zameldowaniu na pobyt stały osoby zmarłej, było postępowaniem w sprawie praw i obowiązków tej osoby, podczas gdy zgłoszenie zgonu osoby zameldowanej w danym miejscu dokonane w urzędzie stanu cywilnego, zgodnie z przepisami o aktach stanu cywilnego, zastępuje wymeldowanie jej z pobytu stałego bądź czasowego w tymże miejscu, co oznacza, że uprzedni zapis w rejestrze mieszkańców nie wywołuje w stosunku do niej żadnych skutków prawnych i może być usunięty w każdym czasie, bez zważania na jej prawa i obowiązki za życia, ̶ art. 7a § 1 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, podczas gdy wątpliwości interpretacyjne organu co do treści normy ustanowionej w art. 31 ust. 1 u.e.l. w spornym zakresie poskutkowały odmową uwzględnienia wniosku córek wymienionej osoby zmarłej o anulowanie czynności administracyjno-technicznej, o której mowa w zarzutach wyartykułowanych w pkt 1 petitum niniejszej skargi, pomimo wykazania przez wnioskodawczynie, że czynność tę wykonano wbrew art. 25 ust. 1 u.e.l. oraz że istnienie zapisu w rejestrze mieszkańców o zameldowaniu ich ojca w budynku spełniającym funkcję magazynu na paszę w rażącym stopniu narusza przysługujące im prawo do kultywowania pamięci o tej osobie, przyznane mocą przepisów art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 23 k.c., jakkolwiek wątpliwości te należało w pierwszym rzędzie wyjaśnić w drodze uważnej lektury ustawy zawierającej niejasny dla organu przepis, ̶ art. 11 ust. 1 i 2 u.e.l. w zw. z art. 31 ust. 1 u.e.l. oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. - przez nieuprawnione odstąpienie od sprawdzenia faktów podanych przez wnioskodawczynie w celu ustalenia, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki anulowania owego zapisu w rejestrze mieszkańców, skutkiem czego rozstrzygnięcie ma charakter abstrakcyjny, zaś jego część motywacyjna jest pozbawiona uzasadnienia faktycznego indywidualizującego sprawę. Skarżąca twierdziła, że postępowanie administracyjne, o którego wszczęcie wnioskowała wraz z siostrą, nie miałoby na celu orzeczenia czy też odmowy orzeczenia o jakichkolwiek prawach i obowiązkach R. M., bowiem nie jest on już zameldowany pod wskazanym adresem. Wynika to jednoznacznie z art. 38 u.e.l. i w świetle tej regulacji niedopuszczalne byłoby postępowanie zainicjowane wnioskiem o wymeldowanie zmarłego R. M. z pobytu stałego w owym miejscu, czego jednak ani skarżąca, ani wcześniej obie wnioskodawczynie, nie żądały. Wniosek był skoncentrowany na pozostałym w rejestrze mieszkańców Urzędu Miejskiego w M. śladzie po tym zameldowaniu w postaci stosownego zapisu w systemie teleinformatycznym. Regulacja art. 38 u.e.l. nie sprawiła, że zapis ów przestał istnieć albo że można go uznać za niebyły. Celem wniosku było, by zapis usunięto (anulowano) na podstawie art. 31 ust 1 u.e.l., dowodząc, że z przyczyn niezależnych od organu meldunkowego podstawę zameldowania stanowiło zgłoszenie pobytu stałego R. M. pod adresem: [...], gm. , niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, czyli poświadczające nieprawdę. Zdaniem skarżącej czynność ta narusza art. 27 ust. 1 u.e.l. w zw. z art. 25 ust. 1 u.e.l. Już z tego powodu zapis o zameldowaniu kwalifikował się do eliminacji z obrotu prawnego. W związku z tym nieprawdziwym wpisem nieprawdziwe byłyby też ustalenia faktyczne dokonywane w oparciu o każdy taki dokument czy to pierwotny - w formie zapisu informatycznego w rejestrze mieszkańców, czy wtórny - w formie informacji lub zaświadczenia. Nie wnoszono o zastosowanie art. 31 ust. 1 u.e.l. w interesie zmarłego ojca, lecz własnym, powołując się na przysługujące córkom R. M. z mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 1 u.c.c.z. oraz art. 23 k.c., dobro osobiste, jakim jest prawo do kultywowania pamięci o zmarłym, zwane prawem do grobu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze m.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były postanowienia organów obu instancji , wydane w oparciu o treść art. 61a § 1 k.p.a. , odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie usunięcia zapisu o zameldowaniu ojca stron na pobyt stały pod oznaczonym adresem. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżąca i uczestniczka postępowania wniosły o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia zapisu o zameldowaniu ich zmarłego ojca. Zauważyć wobec tego należy, że na podstawie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności ( Dz.U.z 2017 r., poz.657 ze zm. ) w orzecznictwie sądowym rozróżnia się trzy rodzaje spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną: sprawy zameldowania, sprawy uchylenia czynności zameldowania, sprawy wymeldowania. Sprawy te podlegają regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. II OPS 1/11 ( publ. ONSAiWSA 2012/2/17), stroną w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) - czyli także o usunięcie zapisu o zameldowaniu – jest – poza osobą której zameldowanie ( wymeldowanie) dotyczy, osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu. Z powyższego wynika, że tylko takie osoby mają przymiot strony w omawianych postępowaniach. W orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki wynikające z zameldowania czy też wymeldowania są ściśle związane z osobą, której dotyczą, gdyż pozostają w związku z interesem prawnym takiej osoby, nie podlegają dziedziczeniu ani zbyciu, nie przechodzą również na następców prawnych, wobec czego są to prawa osobiste. W sytuacji śmierci strony, której zameldowanie ( wymeldowanie) dotyczy postępowanie, które się toczy, należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, bowiem sprawy takie nie są sprawami dotyczącymi praw zbywalnych lub dziedzicznych ( art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. ). Nie może ono wobec tego toczyć się z udziałem następców prawnych osoby, której zameldowania ( wymeldowania) dotyczyło. Skarżąca i uczestniczka postępowania wniosły o wszczęcie postępowania powołując się nie na następstwo prawne po R. M., lecz na przysługujące im, jako jego córkom , dobro osobiste, jakim jest prawo do kultywowania pamięci o zmarłym, zwane prawem do grobu. Skarżąca i uczestniczka postępowania upatrują swój interes prawny w przepisach art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz.U. z 2017 r., poz.912 ) oraz art. 23 kodeksu cywilnego. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dotyczy prawa pochowania zwłok stanowiąc, że prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie krewni zstępni. Art. 15 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy stanowi natomiast, że ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. W myśl przepisu art. 23 kodeksu cywilnego dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Zauważyć wobec treści powyższych przepisów należy, że z żadnego z nich nie można wyprowadzić interesu prawnego skarżącej i uczestniczki dotyczącego postępowania w sprawie usunięcia z ewidencji zapisu o zameldowaniu ich zmarłego ojca. Interesu prawnego w sprawie o usunięcie zapisu o zameldowaniu nie można wyprowadzać z prawa do pochowania zwłok czy ekshumacji. Skarżąca tak przed organami administracji, jak i w skardze przedstawia szeroko stan faktyczny, determinujący , jej zdaniem, konieczność usunięcia zapisu o zameldowaniu jej ojca na pobyt stały pod kwestionowanym adresem. Jednak dokonanie merytorycznej oceny prawidłowości zameldowania R. M. pod oznaczonym adresem możliwe byłoby jedynie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że skarżąca próbuje wykazać istnienie swego interesu prawnego, który determinuje możliwość uznania jej za stronę postępowania, poprzez argumentację dotyczącą wadliwości zameldowania. W tej sytuacji przedstawiany przez skarżącą stan faktyczny pozostaje poza sferą oceny w niniejszej sprawie. Za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis ten bowiem ma zastosowanie jedynie w przypadku merytorycznego rozpoznania sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, i to jedynie w sytuacji dotyczącej nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, co również w niniejszej sprawie miejsca mieć nie mogło. Niezrozumiałe jest dla Sądu twierdzenie skarżącej, że skoro zgłoszenie zgonu osoby zameldowanej w danym miejscu dokonane w urzędzie stanu cywilnego zastępuje wymeldowanie , to uprzedni zapis nie wywołuje w stosunku do tej osoby żadnych skutków prawnych i może być usunięty w każdym czasie. Regulacja art. 38 ustawy o ewidencji ludności zakłada jedynie swoistą fikcję realizacji obowiązku wymeldowania, pozwalającą organom administracji na dokonanie wymeldowania (w znaczeniu odpowiedniego wpisu w ewidencji) osoby zmarłej na podstawie zgłoszenia zgonu. Nie można dopatrzeć się w tej regulacji skutku, na jaki wskazuje skarżąca. Mając na uwadze powyższe - skoro z przywołanych przez skarżącą przepisów nie wynika, że postępowanie w sprawie usunięcia zapisu o zameldowaniu dotyczy jej i jej siostry interesu prawnego , a z uwagi na fakt, że osoba, której postępowanie miałoby dotyczyć nie żyje , wobec czego jest bezprzedmiotowe – stwierdzić należy, że zaskarżonego skargą postanowienia, utrzymującego w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania , nie można uznać za wadliwe. W tej sytuacji Sąd, nie podzielając zarzutów skargi i nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonych postanowień, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.