I OSK 2306/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 25/17 w sprawie ze skargi T. J. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 maja 2017 r. oddalił skargę T. J. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda Pomorski decyzją z [...] marca 2015 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie drogi krajowej [...]". Decyzją tą została objęta nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...], położonej w gminie E., obręb [...]. Postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Pomorskiego zostało umorzone decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W związku z koniecznością wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też wypowiedzenia się stron co do możliwości zawarcia ugody administracyjnej wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 28 sierpnia 2015 r. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował Wojewodę, że po zapoznaniu się z wyceną sporządzoną na zlecenie Wojewody Pomorskiego i jej zaakceptowaniu wyrazi wolę zawarcia ugody administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W dniu 20 kwietnia 2015 r. Bank [...] S.A. poinformował Wojewodę Pomorskiego, iż będzie oczekiwał na zakończenie przedmiotowego postępowania w drodze decyzji administracyjnej, po sporządzeniu operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. Wojewoda Pomorski w związku z koniecznością ustalenia wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 grudnia 2015 r. Pismem z 13 października 2015 r. T. J. wystąpił o udzielenie informacji w zakresie przewidywanego terminu zakończenia sprawy, powołania w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego, przedstawił również gotowość zawarcia ugody administracyjnej oraz sporządzenia operatu szacunkowego na własny koszt. Postanowieniem z 16 listopada 2015 r. Wojewoda Pomorski powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 11 grudnia 2015 r. Wojewoda wystąpił z zapytaniem do wierzyciela hipotecznego o aktualną wysokość świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonych hipotekami ustanowionymi na przedmiotowej nieruchomości wraz z odsetkami. Pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. Bank [...] S.A. poinformował Wojewodę Pomorskiego o aktualnej wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonych hipotekami wraz z odsetkami. Pismem z dnia 17 grudnia 2015r. Wojewoda Pomorski zawiadomił strony postępowania, iż z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego przez wyznaczonego biegłego nie jest możliwe zakończenie postępowania w uprzednio wskazanym terminie i nowy termin załatwienia sprawy przewidywany jest do dnia 11 marca 2016 r. W dniu 15 stycznia 2016 r. wpłynął do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego operat szacunkowy z dnia 11 stycznia 2016r., następnie po dokonaniu przez organ weryfikacji pod względem formalnoprawnym tego operatu zostały przekazane do autora uwagi do sporządzonej opinii. Pismem z dnia 11 marca 2016 r. Wojewoda Pomorski poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy - do dnia 13 maja 2016 r. W dniu 22 marca 2016 r. wpłynęło pismo wyjaśniające rzeczoznawcy majątkowego co do zastrzeżeń organu oraz został przekazany poprawiony operat szacunkowy. W wyniku kolejnych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego Wojewoda pismem z 6 czerwca 2016 r. przekazał do autora swoje uwagi. Następnie biegły sporządził nowy operat szacunkowy z dnia 15 kwietnia 2016 r., który został przekazany stronom postępowania celem złożenia ewentualnych uwag. Jednocześnie strony zostały poinformowane o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. Nowy termin załatwienia sprawy ustalono do dnia 15 lipca 2016 r. Pełnomocnik T. P. J. pismem z 28 czerwca 2016 r. złożył zarzuty do operatu szacunkowego nie zgadzając się z doborem nieruchomości porównawczych oraz z przyjętymi ocenami poszczególnych cech przypisanych wycenianej nieruchomości. Wniósł również o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wojewoda przekazał powyższe zastrzeżenia autorowi operatu szacunkowego celem ustosunkowania się do nich. Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił strony postępowania, iż nowy termin zakończenia sprawy przewidywany jest do dnia 28 października 2016 r. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 21 września 2016 r. odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszym postępowaniu uznając, iż na tym etapie postępowania, kiedy konieczne są pisemne wyjaśnienia biegłego, jest ona nieuzasadniona. Po licznych monitach telefonicznych oraz poprzez pocztę elektroniczną skierowanych do rzeczoznawcy majątkowego Ł. Ż. (m.in. 6, 9 i 21 września 2016 r.), pismem z dnia 2 września 2016 r. (wpływ do urzędu 22 września 2016 r.), biegły udzielił wyjaśnień na składane zarzuty do operatu szacunkowego, podtrzymując wcześniejsze ustalenia w wycenie. Pismem z 4 października 2016 r. wraz z pismem wyjaśniającym autora wyceny, strony zostały poinformowane o zebraniu całego materiału dowodowego. Pełnomocnik T. J. pismem z 20 października 2016 r. złożył liczne zastrzeżenia do operatu szacunkowego, kwestionując dobór przyjętych do porównań nieruchomości. Podtrzymał również wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz przedłożył operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2016 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.M. Wojewoda Pomorski pismem z 28 października 2016 r. przekazał biegłemu wniesione zastrzeżenia do operatu szacunkowego, celem ustosunkowania się do nich w terminie 7 dni od odbioru pisma. Jednocześnie Wojewoda zawiadomił strony postępowania, że nowy termin zakończenia sprawy przewidywany jest do dnia 30 grudnia 2016 r. Z uwagi na brak (po licznych upomnieniach telefonicznych i mailowych) odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego Ł. Ż. na pismo z dnia 28 października 2016 r. Wojewoda pismem z dnia 29 grudnia 2016r. wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2017 r. Z uwagi na niewywiązywanie się przez biegłego z warunków umownych regulujących zasady współpracy z Wojewodą w przedmiocie terminowego wykonania przedmiotowych operatów szacunkowych oraz udzielania pisemnych wyjaśnień w stosunku do sporządzonych wycen, zostały podjęte czynności w celu nałożenia kary umownej na ww. biegłego. Pismem z 3 lutego 2017 r. biegły udzielił odpowiedzi na zastrzeżenia złożone przez T. P. J. w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z 23 lutego 2017r. Wojewoda Pomorski przekazał stronom wyjaśnienia biegłego oraz poinformował o zebraniu w sprawie pełnego materiału dowodowego. Decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda Pomorski ustalił odszkodowanie w kwocie 51.261 zł za przedmiotową nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z 6 marca 2017 r. T. J. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, natomiast pismem z dnia 13 marca 2017 r. przedłożył kolejne uwagi do sporządzonej wyceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dostrzegł nieprawidłowości w całym toku czynności procesowych organu i oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że w kwestii terminu załatwiania spraw z zakresu ustalania odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości kierować się należy w pierwszej kolejności dyspozycją przepisu art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej: specustawa), który stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z modyfikacją przewidzianą w art. 12 ust. 4g specustawy, stanowiącej, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Termin załatwienia sprawy w tym przypadku wynikał z art. 12 ust. 4g specustawy i wynosił 60 dni od dnia 2 marca 2015 r., kiedy to Wojewoda nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd podkreślił, że zastosowanie terminów załatwienia spraw wynikających ze specustawy nie wyłącza zastosowania reguł ogólnych dotyczących terminów załatwiania spraw wynikających z k.p.a. Terminy określone w specustawie mają charakter uzupełniający regulacje ogólne k.p.a. W konsekwencji terminy ze specustawy mogą być przedłużane według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. a przepisów art. 12 ust. 4b i ust. 4g nie można interpretować jako norm nakazujących wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w tych terminach za wszelką cenę, nawet kosztem naruszenia prawa. Nabiera to szczególnego wymiaru w odniesieniu spraw odszkodowań ustalanych w związku z realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza o charakterze liniowym, obejmujących wiele nieruchomości i charakteryzujących się wysokim stopniem trudności. Sąd podkreślił, że długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. Powyższa reguła na gruncie specustawy doznaje modyfikacji ustalając w art. 12 ust. 4g termin 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odnosząc powyższe przepisy do kontrolowanej sprawy Sąd wyjaśnił, że wobec nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności organ zobowiązany był co do zasady do ustalenia odszkodowania w terminie 60 dni od daty nadania rygoru. Nie oznacza to jednak, że w tej sytuacji organ nie mógł skorzystać z możliwości procesowych określonych w art. 36 § 1 k.p.a. i odroczyć termin załatwienia sprawy ze względu na jej skomplikowany charakter i konieczność podejmowania niezbędnych czynności dowodowych celem sprostania wymogom zasady prawdy obiektywnej, informując jednocześnie strony o przyczynach zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Sąd stwierdził, że skarżący w sposób wybiórczy przedstawił przebieg postępowania całkowicie pomijając początkowy jego etap, w toku którego organ zawiadamiając o wszczęciu postępowania w dniu 10 kwietnia 2015 r. powiadomił jednocześnie o możliwości zawarcia ugody w przedmiocie odszkodowania oraz zobowiązał strony do ustosunkowania się co do propozycji zawarcia ugody. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała Wojewodę o ich woli zawarcia ugody w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [...] oraz o zleceniu przygotowania operatu szacunkowego, który jest niezbędny do ustalenia wysokości odszkodowania. Z kolei wierzyciel hipoteczny byłego właściciela – Bank [...] S.A. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. oświadczył, że oczekuje ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, na której ustanowiono zabezpieczenie na jego rzecz, w drodze decyzji administracyjnej. W dniu 13 października 2015 r. do postępowania wstąpił pełnomocnik skarżącego wnosząc o powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy, co Wojewoda uczynił postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r. Operat taki, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został przedłożony Wojewodzie w dniu 15 stycznia 2016 r., który po jego wstępnej analizie formalnoprawnej sformułował uwagi i przekazał je rzeczoznawcy celem ustosunkowania się. Następnie Wojewoda umożliwił stronom zapoznanie się z treścią operatu i dał możliwość wnoszenia do niego zastrzeżeń. Skarżący zastrzeżenia takie formułował, a do każdych z nich ustosunkowywał się rzeczoznawca majątkowy. W ocenie Sądu, przyjęcie takiej metody działania w toku postępowania służyć mogło wyłącznie realizacji zasady prawdy obiektywnej, dokładnemu i wszechstronnemu wyjaśnieniu sprawy poprzez prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa. Chronologia przedstawionych wyżej czynności nie potwierdza tezy skarżącego o bezzasadnym przekroczeniu przez Wojewodę terminu 60 dni na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy. Organ bowiem wszczął postępowanie w sprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r., a licząc na szybkie i ugodowe jego zakończenie w trybie ugody administracyjnej, czekał z powołaniem niezależnego rzeczoznawcy do wyceny przejętej nieruchomości do dnia 16 listopada 2016 r., czego nie można poczytać mu za uchybienie. Tego rodzaju sekwencja zdarzeń była logicznym następstwem zaistniałych w postępowaniu okoliczności, wśród których fiasko zabiegów zmierzających do zakończenia postępowania ugodą wymusiło dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego, ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi. Zdaniem Sądu, kolejne podejmowane w sprawie czynności wyjaśniające, w tym powołanie postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r. niezależnego rzeczoznawcy majątkowego, przedstawienie przez niego operatu szacunkowego a następnie kolejnego operatu z dnia 15 kwietnia 2016 r., udostępnienie każdego z tych operatów stronom postępowania celem zapoznania się z ich treścią oraz ustosunkowania się do nich, przestawienie zastrzeżeń stron autorowi operatów w celu ich dokładnego wyjaśnienia, w pełni uzasadniają czas trwania postępowania, czyniąc zarzuty o przewlekłość bezpodstawnymi. Dodatkowo Sąd wskazał, że ze względu na zastrzeżenia co do prawidłowości pierwszego operatu biegły sporządził nowy operat z 15 kwietnia 2016 r., do którego skarżący w piśmie z dnia 28 czerwca 2016 r. sformułował zastrzeżenia. Skarżący wówczas wniósł również o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W tej sytuacji zarzut skargi, że wszystkie czynności organu podjęte po dniu 13 maja 2016 r., kiedy to Wojewoda skierował do stron operat z dnia 15 kwietnia 2016 r. z prośbą o ustosunkowanie się do niego, po którym faktycznie skarżący wniósł zastrzeżenia i wniosek o przeprowadzenie rozprawy, są bezzasadne. W takiej bowiem sytuacji organ nie mógł podjąć ostatecznego rozstrzygnięcia, gdy istotne okoliczności sprawy nie były dokładnie wyjaśnione. Sąd zaznaczył, że Wojewoda zobowiązany był do pozyskania wyjaśnień autora operatu co do zastrzeżeń stron, które uzyskał dopiero w dniu 4 października 2016 r. z powodu niewłaściwego wywiązywania się rzeczoznawcy z jego obowiązków. Do tych wyjaśnień pełnomocnik skarżącego wniósł również zastrzeżenia, nadal podtrzymując wniosek o przeprowadzenie rozprawy oraz przedłożył operat z 14 stycznia 2016 r. sporządzony przez innego rzeczoznawcę. Powyższe czynności skarżącego wymagały reakcji autora kwestionowanego operatu, na które organ wobec opieszałości rzeczoznawcy czekał do dnia 3 lutego 2017 r. W ocenie Sądu przytoczone powyżej okoliczności potwierdzają, że Wojewoda, w niezbędny dla rzetelnego i wszechstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sposób, podejmował kolejne czynności, z których żadna nie była zbędna i nie powodowała niedopuszczalnego przedłużenia postępowania, co godziłoby w uprawnienia procesowe stron. Kolejne zastrzeżenia zarówno organu, jak i stron postępowania do pierwszego, a potem do drugiego operatu przedłożonego w sprawie determinowały konieczność podejmowania kolejnych czynności procesowych, w tym oczekiwania na wyjaśnienia rzeczoznawcy a potem na stanowisko stron w tym zakresie. Podejmowanie tych czynności w sposób naturalny odwlekało ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. O każdym jednak przesunięciu terminu rozpoznania sprawy organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. informował strony podając powód zwłoki oraz nowy termin rozpoznania sprawy. Czynności podejmowane przez stronę siłą rzeczy odwlekały podjęcie przez organ końcowego rozstrzygnięcia sprawy, ale zbliżały organ do prawidłowego jej rozpoznania poprzez ustalenie odszkodowania opowiadającego rzeczywistej wartości nieruchomości, której własności pozbawiono skarżącego. Odbywało się to zatem bez szkody dla treści decyzji końcowej, z pełnym poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej i interesów skarżącego. W tej sytuacji w ocenie Sądu zarzut przewlekłości postępowania jest bezzasadny, albowiem organ ten podejmował czynności procesowe adekwatne do etapu postępowania, których wnikliwa analiza potwierdziła przydatność dla końcowego załatwienia sprawy. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy potwierdzony chociażby trudnościami w sporządzeniu prawidłowego operatu szacunkowego, dbałość Wojewody o wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania zasługuje na aprobatę i w żadnym razie nie potwierdza zarzutów skargi. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T.J., reprezentowany przez adwokata, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo wykonywania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu (dochodzących do kilku miesięcy) w sprawie nie zachodziła przewlekłość postępowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej te zaś wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, co mogłoby spotkać się z usprawiedliwionym zarzutem nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Powyższe uwagi mają fundamentalne znaczenie dla oceny zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej. Zauważyć należy, że przyjmując za podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wiążąc go następnie z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak zakreślona podstawa skargi kasacyjnej nie mogła zostać uznana za prawidłową. Przywołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był i nie mógł być w żadnym wypadku podstawą do orzekania przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Określa on bowiem skutek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie w przypadku stwierdzenia przez Sąd innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie kontrolą Sądu I instancji, z woli skarżącego, podlegała przewlekłość postępowania prowadzonego przed Wojewodą Pomorskim w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takich sprawach podstawą prawną uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji mógł być jedynie art. 149 p.p.s.a., podstawą zaś do oddalenia skargi był prawidłowo zastosowany przez Sąd art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Tak skonstruowane w petitum wniesionej skargi kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na ich ocenę merytoryczną. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.