I OSK 784/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1461/16 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1461/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej gminy kwotę 100,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz A.M. w wysokości 12.832,50 zł z tytułu przejścia należącej do niej uprzednio nieruchomości na własność Gminy [...] na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku ul. [...]- ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w [...] i odmówiono podwyższenia owego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 0,0025 ha. Po rozpoznaniu odwołania, wniesionego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest operat szacunkowy. W niniejszej sprawie takowy został sporządzony na zlecenie organu, a ponadto strona przedłożyła własny operat. Jednakże organ odwoławczy dał wiarę ustaleniom operatu sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę w dniu [...] grudnia 2013 r. (którego aktualność została następnie potwierdzona prze jego autora po upływie okresu ważności operatu) uznając, że operat ów przygotowany został z wystarczającą starannością, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Skargę na tę decyzję wniosła Gmina [...] zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77, oraz art. 80 w zw. z art. 75 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co wyrażało się daniem w całości wiary operatowi rzeczoznawcy D.S. z pominięciem uwag skarżącej. Oprócz tego sformułowano zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, w szczególności nieodniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów skarżącego; naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji oraz naruszenia art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. i § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), poprzez dokonanie wyceny nieruchomości bez uwzględnienia jej stanu, w tym przeznaczenia na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a także dokonanie wyceny na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu właściwym dla nieruchomości przyległych z pominięciem danych z transakcji nieruchomnościami przeznaczonymi pod drogi z dwukrotnym nadaniem wycenie klauzuli aktualności. Ponadto zakwestionowano dopuszczalność dwukrotnej aktualizacji operatu szacunkowego z zastrzeżeniem stabilności rynku nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga była zasadna. Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż klauzula aktualizacyjna, w oparciu o którą organ orzekał, sporządzona została po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z art. 156 § 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników. W ocenie Sądu pierwsza aktualizacja operatu nastąpiła dopiero w dniu 14 grudnia 2015 r. a więc po 2 latach od jego sporządzenia. Rzeczoznawca zastrzegł zarazem, że dokonuje aktualizacji pod warunkiem, że "nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub w otoczeniu nieruchomości i nie wystąpią zmiany wpływające na jej wartość". Kolejna aktualizacja operatu do [...] czerwca 2016 r. również była warunkowa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło na podstawie ważnego operatu, jednakże decyzja organu II instancji została wydana w sytuacji, gdy operat utracił moc po 12-miesięcznym terminie od jego sporządzenia tj. [...] grudnia 2014 r. Ponadto nie można było i to warunkowo potwierdzić treści operatu dopiero po upływie 24 miesięcy od jego sporządzenia. Brak potwierdzenia operatu jest uchybieniem istotnym i prowadzi do naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. ponieważ nie pozwala na ocenę, czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu założenia, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego po upływie 2 letniego okresu od jego sporządzenia jest nieskuteczne, a operat ten nie może stanowić dokumentu stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, podczas gdy przepis ten nie wskazuje terminu w jakim ma nastąpić skuteczne potwierdzenie aktualności operatu oraz na stwierdzeniu, że zawarcie w ramach klauzuli potwierdzającej ważność operatu szacunkowego warunku określającego ważność tego operatu jest niedopuszczalne i powoduje, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, podczas gdy przepisy te nie wprowadzają takiego zakazu a ich interpretacja prowadzi do przeciwnych wniosków; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w ramach ustalenia stanu faktycznego, że z treści naniesionej klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego wynika, że potwierdzenie aktualizacji operatu szacunkowego miało miejsce "do dnia 14.12.2015 r.", a nie jak ustalił Sąd dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., co miało bezpośredni wpływ na przyjęcie przez Sąd, że pierwsze potwierdzenie aktualności dokonane zostało po ponad dwóch latach od dnia sporządzenia operatu szacunkowego, co z kolei stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organów obydwu instancji; oraz poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób niejasny, wewnętrznie sprzeczny i nie udzielający stronom wyjaśnienia przesłanek jakie kierowały Sądem przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Jednocześnie, w następnej jednostce redakcyjnej (ust. 4) wskazano, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Z powołanego wyżej przepisu nie wynika wprost jaką formę powinna przybrać klauzula aktualizująca operat szacunkowy. Bezspornie powinna być sporządzona na piśmie, a jej treść winna wskazywać datę sporządzenia oraz okres kolejnych dwunastu miesięcy, w trakcie których operat może być wykorzystywany. W niniejszej sprawie, do znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego dołączone zostało pismo, zatytułowane "potwierdzenie aktualności operatu", w którym rzeczoznawca majątkowy oświadczył, iż potwierdza aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazując zarazem, że "zachowuje aktualność przez kolejne 12 miesięcy tj. do dnia 14.12.2015 roku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka treść klauzuli aktualizacyjnej nie rodzi żadnych zastrzeżeń ani odnośnie tego, kiedy klauzula owa została sporządzona (13 grudnia 2014 r.), ani też względem tego, do kiedy możliwe będzie korzystanie z operatu. Skoro zatem wspomniana aktualizacja została sporządzona [...] grudnia 2014 r., to twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że miało to miejsce dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r. nie odpowiada rzeczywistości. W konsekwencji błędne było przekonanie Sądu, iż w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy, operat szacunkowy "utracił moc". Trzeba również wspomnieć, że w klauzuli aktualizacyjnej nie tylko może, lecz wręcz powinno znaleźć się zastrzeżenie, w myśl którego operat może stanowić dowód, o ile nie wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników (art. 154 ust. 4 u.g.n.). Mając na względzie, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje orzeczenie wyłącznie na stwierdzeniu, że kontrolowana decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została w sytuacji, w której w obrocie prawnym nie było "ważnego" operatu szacunkowego, w świetle opisanych wyżej okoliczności skargę kasacyjną należało uwzględnić. W obliczu stwierdzonego naruszenia prawa, pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej tracą na znaczeniu, a Sąd pierwszej instancji zobligowany będzie do rozpoznania skargi na zasadach określonych w art. 134 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji uwzględni poczynione wyżej spostrzeżenia odnośnie aktualności operatu szacunkowego i dokona oceny zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 p.p.s.a. Z kolei na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od orzekania o zwrocie kosztów postępowania. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.