VII SA/Wa 1246/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r.. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r.. poz. 290 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Pana [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z dnia [...].02.2017 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji gospodarczej, budynku użytkowanego obecnie na cele warsztatu rzemieślniczego - stolarni, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) nakazał właścicielowi - Panu [...] - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji gospodarczej, budynku użytkowanego obecnie na cele warsztatu rzemieślniczego - stolarni, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...] . W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że w dniu [...] 12.2015 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek Pana [...] o "przeprowadzenie kontroli zgodności prowadzonej działalności na terenie posesji położonej w centrum [...] przy ul. [...] (...)". W związku z ww. wnioskiem przedstawiciele PINB w [...] przeprowadzili w dniu [...].02.2016 r. czynności kontrolne na działce nr ewid. [...]położonej w miejscowości [...] , w toku których ustalili, iż "w jej północno-zachodnim narożu znajduje się niepodpiwniczony. parterowy budynek konstrukcji murowanej o wymiarze rzutu 7,47 m x 17,46 m kryty stropodachem i blachą trapezową. Budynek bez otworów okiennych i drzwiowych od strony północnej i zachodniej oraz muru wystającego ponad połać dachową od strony północnej, południowej i zachodniej. Wewnątrz budynku wydzielone są pomieszczenia pełniące funkcję kotłowni, biura, WC, szatnia, magazyn, w którym znajdują się między innymi drabiny i szajki oraz dwa pomieszczenia, w których znajdują się między innymi narzędzia do obróbki ręcznej i mechanicznej, stoły, elementy meblowe. Budynek podłączony do sieci energetycznej, studni wierconej oraz jednokomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe, który znajduje się wewnątrz obiektu od strony południowej i przykryty jest wieloma elementami meblowymi''. Obecny w trakcie kontroli Pan [...] oświadczył, iż "budynek pełni funkcję usługową od ok. 30 lat. Od 2000 r. w budynku prowadzone są usługi w zakresie renowacji, naprawy i montażu mebli z gotowych elementów". Do protokołu z kontroli załączono dokumentację fotograficzną oraz kopię decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia 07.1983 r. zezwalającej na budowę budynku gospodarczego parterowego niepodpiwniczonego na terenie przy ul. [...]w [...]. Zawiadomieniem z dnia [...].04.2016 r. PINB w [...] poinformował strony o wszczęciu w dniu [...]12.2015 r. na wniosek Pana [...] postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego użytkowanego na cele warsztatu rzemieślniczego - stolarni znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...]. Następnie pismem z dnia [...].06.2016 r. organ J instancji zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o przekazanie informacji, czy w zasobach urzędu znajduje się dokumentacja dotycząca oddania przedmiotowego budynku do użytkowania oraz dokumentacja związana ze zmianą sposobu użytkowania budynku na cele warsztatu rzemieślniczego - stolarni. W odpowiedzi z dnia [...].07.2016 r. Burmistrz [...] przesłał posiadaną dokumentację, w tym m. in. decyzję Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...].06.1985 r. zezwalającą na budowę na działce przy ul. [...] budynku gospodarczego/garażu po granicy działki oraz dopuszczającej do użytkowania wybudowaną część budynku gospodarczego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2016 r. PINB w [...] wstrzymał użytkowanie budynku gospodarczego użytkowanego na cele warsztatu rzemieślniczego - stolarni znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. położonej w miejscowości [...] oraz nałożył na Pana [...] obowiązek przedstawienia w terminie pięciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów: 1. opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania, 2. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi. w tym wielkościami i rozkładem obciążeń. 3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 4. zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. 5. ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego ww. postanowieniem organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2017 r., nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożył Pan [...]. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, że w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Natomiast sentencja skarżonej decyzji posiada braki polegające na niewskazaniu adresata nałożonego obowiązku, które organ odwoławczy niniejszym rozstrzygnięciem usunął. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania II-go instancyjnego jest sprawa administracyjna w całości, tak więc podstawowym obowiązkiem organu nadzorczego jest jej rozpatrzenie w całości zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko przesądzenie, czy utrzymać w mocy lub uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji. Dalej organ wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy - stolarnię znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...]. Legalne dokonanie ww. zmiany sposobu użytkowania wymagało złożenia przez właściciela obiektu odpowiedniego wniosku. Kwestię tę regulował § 58 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, który określał co ww. wniosek winien zawierać. Jak ustalono w toku prowadzonego postępowania wniosek taki nie został złożony w związku z czym uznano, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania ww. budynku. Zdaniem organu odwoławczego należało prowadzić postępowanie na podstawie art. 71 a ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Zgodnie bowiem z dyspozycją aktualnie obowiązującego art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.: " Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki, bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Organ II instancji wskazał, iż ww. przepis nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie organu poza sporem jest, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Z akt sprawy wynika bowiem, iż budynek ten został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...]07.1983 r. zezwalającej na budowę budynku gospodarczego parterowego niepodpiwniczonego na terenie przy ul. [...] . Również z decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...].06.1985 r.. wynika, że dopuszcza się do użytkowania wybudowana część budynku gospodarczego. Kwestii spornej nie stanowi także prowadzona jest produkcja mebli kuchennych. Powyższe potwierdza dokonana przez organ powiatowy kontrola oraz znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj. jednobrzmiące oświadczenia Pana [...] oraz Pana [...] z dnia 22.09.2016 r. wg których w przedmiotowym budynku w latach 1988-2016 była prowadzona działalność produkcyjno- gospodarcza oraz kopia umowy najmu z dnia 01.02.1988 r., w której przedmiotowy budynek oznaczony jest jako "warsztatowy" przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy uznał zatem, że nie ulega wątpliwości nastąpiła zmiana warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, m. in. bezpieczeństwa pożarowego, pracy czy leż ochrony środowiska. Z uwagi na powyższe właściciel był zobowiązany złożyć wniosek o zmianę sposobu użytkowania, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Zasadne było zatem zastosowanie do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 71 a Prawa budowlanego. W przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ ma obowiązek wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego (art. 71 a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz wyznaczyć termin, w którym osoba dokonująca samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma obowiązek przedstawić dokumenty wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu, wymienione w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (art. 71 a ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego). Etapem końcowym postępowania jest sprawdzenie wykonania nałożonych obowiązków i w przypadku stwierdzenia ich wykonania - ustalenie opłaty legalizacyjnej, natomiast w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków albo dalszego użytkowania obiektu, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 a ust.4 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2016 r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał użytkowanie spornego budynku oraz nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Legalizacji samowolnie zmienionego sposobu użytkowania obiektu możliwa jest po wypełnieniu przez inwestora powyższego obowiązku. Zgodnie z art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego ,, W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3- 5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Mając to na uwadze organ II instancji uznał, że PINB w [...] słusznie nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji gospodarczej, budynku użytkowanego obecnie na cele warsztatu rzemieślniczego - stolarni, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...]. Powodem tego było niewypełnienie obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...].07.2016 r. Nie ulega przy tym wątpliwości organu II instancji, że adresatem decyzji określonej w art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego winien być właściciel nieruchomości. Bez znaczenia przy tym jest czy właściciel ten jest faktycznym sprawcą nielegalnej zmiany sposobu użytkowania czy też zmiany tej dokonał inny podmiot, np. najemca. Organ II instancji uznał, że nie ma racji skarżący twierdząc, że przedmiotowa sprawa winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Organ powiatowy wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Powyższe przesądza o zasadności zastosowania przepisów ww. ustawy. Słusznie organ powiatowy wskazał w inkryminowanym rozstrzygnięciu, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mają zastosowanie wyłącznie do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.). Sporny obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę więc zastosowanie w sprawie znajdą aktualnie obowiązujące przepisy. Powoływane przez skarżącego twierdzenie zgodnie z którym w odniesieniu do samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed 31.05.2004 roku przepis art. 71a ustawy — Prawo budowlane nie będzie miał zastosowania" odnosi się do sytuacji, w której zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed 31 maja 2004 r. ale w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 roku (między 1 stycznia 1995 r. a 31 maja 2004 r.). W niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w latach 80 tych ub. wieku, a więc w czasie, w którym obowiązywało Prawo budowlane z 1974 roku. Ze względu na ww. okoliczności organ powiatowy prawidłowo orzekł w sprawie na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego z 1994 roku. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy orzekł jak w sentencji. Skargę na tę decyzję złożył [...] zarzucając organowi: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: 1) art. 6, 7, 8, 9 oraz 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli, zasady przekonywania, zasady wnikliwości oraz prawidłowego uzasadniania decyzji administracyjnych) poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie; 2) art. 7 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 71a ustawy Prawo budowalne, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niesłusznym uznaniu, iż artykuł ten stanowi podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie istnieją przesłanki do zastosowania tego artykułu. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2017 r. oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą organ nakazał [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji był przepis art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy budynek został wybudowany jako budynek gospodarczy. Charakter budynku został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 07.1983 r. Przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budynek zaczął być użytkowany jako produkcyjno-usługowy. Inwestor i właściciel budynku nie uzyskał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W tej sytuacji należało po pierwsze ocenić, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w świetle przepisów prawa budowlanego, a jeśli tak należało przeprowadzić procedurę legalizacyjną. Oceniając pierwsze zagadnienie należało wziąć pod uwagę przepisy wówczas obowiązujące, a nie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Nie ma bowiem podstaw prawnych, w ocenie Sądu, aby do stanu faktycznego zaistniałego pod rządami poprzedniej ustawy, dla ustalenia, czy ma miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania, stosować obecny reżim prawny. W przypadku uznania w oparciu o art. 45 prawa budowlanego z 1974 r., że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, procedurę legalizacyjną należało przeprowadzić na podstawie ustawy z 7.07.1994 r. Podkreślić należy, że przepis przejściowy aktualnej ustawy - art. 103 ust. 2 przewiduje stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie w sytuacji konieczności orzeczenia rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W innym stanie faktycznym, w tym w sytuacji prowadzenia legalizacji w zakresie sposobu użytkowania nie stosuje się przepisów nieobowiązującej ustawy z 1974 r. Rację wić miał organ twierdząc, że w przedmiotowej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania w procesie legalizacji przepisy ustawy z 1974 r. Niemniej Sąd nie podzielił stanowiska organów co do tego, że właściwą podstawą działania organów nadzoru budowlanego winien być art. 71a Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazać należy, że art. 71a Prawa budowlanego został dodany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r.). W art. 2 ust. 3 tej ustawy określono, że "Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe." Odnosząc ten zapis do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania należy wskazać, że o ile doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu miało to miejsce przed wejściem w życie wskazanego przepisu i niewątpliwie bez wymaganego zgłoszenia. W związku z tym zastosowanie do legalizacji ewentualnej samowoli winny mieć przepisy obowiązujące przed nowelizacją dokonaną ustawą z 16 kwietnia 2004 r. W tej sytuacji należało uznać, że prowadzenie postepowania oraz wydanie decyzji na podstawie art. 71a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane było wadliwe. Wadliwość ta powodowała konieczność uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego Rozpoznając ponownie sprawę organ oceni czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. i ewentualnie w dalszej kolejności przeprowadzi proces legalizacyjny w oparciu o właściwe przepisy ustawy z 1994 r. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.