V SA/Wa 1823/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] Sp. komandytowa z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest informacja [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło następującym stanie faktycznym. [...] Sp. komandytowa z siedzibą w [...] (zwana dalej skarżąca, wnioskodawcą) złożyła wniosek w ramach konkursu zamkniętego nr [...] ogłoszonego w dniu [...] czerwca 2017 r w zakresie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020, Osi Priorytetowej X "Edukacja dla rozwoju regionu", Działanie 10.2 "Upowszechnianie kompetencji kluczowych wśród osób dorosłych". Wniosek otrzymał nr [...]. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...][...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała wnioskodawcę, że wniosek został odrzucony z powodu nie spełnienia kryterium formalnego, niepodlegającego uzupełnieniu na etapie oceny formalnej w brzmieniu: - Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa 2014-2020, Działaniem/Poddziałaniem opisanym w SZOOP RPO WM praz Regulaminem konkursu (kryterium ogólne nr 6). Projekt nie spełnił powyższego kryterium, przez co wniosek o dofinansowanie został odrzucony. W piśmie informującym o wyniku oceny formalnej organ wskazał, iż ,,Zgodnie z Regulaminem konkursu typem projektu przewidzianym do realizacji w ramach konkursu są szkolenia lub inne formy podnoszenia kompetencji cyfrowych i językowych zakończone procesem formalnego potwierdzania i certyfikacji nabytych kwalifikacji". Natomiast celem omawianego projektu jest upowszechnienie kompetencji kluczowych wśród osób dorosłych, w szczególności kompetencji informatycznych (z naciskiem na kwestie zachowania bezpieczeństwa oraz tworzenia cyfrowej informacji), poprzez przedstawienie zagadnień związanych z ochroną danych osobowych oraz bezpieczeństwem informacji. Wnioskodawca planuje, że w efekcie realizacji projektu uczestnicy projektu zdobędą kwalifikacje związane z zabezpieczeniem danych swoich lub osób trzecich, w szczególności poznają zasady dotyczące zabezpieczenia zasobów informatycznych, ochrony danych osobowych, dowiedzą się jak zgodnie z prawem przetwarzać dane osobowe i chronić bezpieczeństwo informacji. Uczestnicy poznają również zasady dotyczące zarządzania, ochrony i dystrybucji informacji wrażliwych. W ramach projektu przedstawione zostaną mechanizmy dotyczące zabezpieczenia danych osobowych, w tym przede wszystkim wymagania dla systemów informatycznych, haseł, tworzenia kopii zapasowych. Podniesiono, że w celu realizacji ww. celów wnioskodawca zaplanował zadania szkolenie z ochrony danych osobowych prowadzące do zdobycia kwalifikacji odpowiednich do pełnienia funkcji Administratora Bezpieczeństwa Informacji/Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Zdaniem [...]JWPU ww. zakres wsparcia jest niezgodny ze Standardem wymagań dla kompetencji informatycznych, które powinni osiągnąć uczestnicy projektu (zał. nr 10 Regulaminu konkursu). Biorąc pod uwagę powyższe, kryterium formalne nr 6 uznano się za niespełnione. Protest od powyżej oceny wniosła skarżąca spółka. Zaskarżonym do Sądu pismem z [...] września 2017 r. nr [...] poinformował skarżąca spółkę, iż protest został odrzucony. [...]JWPU analizując dokumentację przedmiotowego projektu przede wszystkim stwierdził, że z uzasadnienia odrzucenia wniosku wskazanego w piśmie znak [...] z dnia [...].08.2017 r., cyt.: ww. zakres wsparcia jest niezgodny ze Standardem wymagań dla kompetencji informatycznych, które powinni osiągnąć uczestnicy projektu (zał. nr 10 Regulaminu konkursu), nie da się odczytać powodów dla których stwierdzono, że zakres wsparcia pozostaje niezgodny z opisanym wyżej standardem. Z tego względu [...]JWPU dokonała ponownej oceny projektu pod kątem spełnienia kryterium formalnego nr 6 w zakresie: b) zgodność typu projektu. W pierwszej kolejności [...]JWPU stwierdziło, że warunek, aby przedmiotowy projekt obejmował co najmniej wszystkie kompetencje ramowe wskazane w ramach Standardu w obszarach Informacja, Komunikacja i Tworzenie treści, na dowolnym poziomie zaawansowania - nie ma zastosowania. [...]JWPU podniosła, że celem projektu skarżącej jest zdobycie kwalifikacji odpowiednich do pełnienia funkcji Administratora Bezpieczeństwa Informacji/Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Jej zdaniem projekt nadal nie może być realizowany w niniejszym konkursie, którego przedmiotem są projekty wspierające osoby dorosłe w uczeniu się przez całe życie przez nabywanie i/lub podwyższanie kompetencji określone dla Osi Priorytetowej X Edukacja dla rozwoju regionu, Działania 10.2 Upowszechnianie kompetencji kluczowych wśród osób dorosłych ponieważ projekt nie spełnia kryterium formalnego nr 6 w zakresie: b) zgodność typu projektu. [...]JWPU powołał osię na zapisy regulaminu w którym wskazano, że cyt.: Konkurs nr [...] ogłaszany jest w ramach Osi priorytetowej X Edukacja dla rozwoju regionu, Działania 10.2 Upowszechnianie kompetencji kluczowych wśród osób dorosłych. Celem niniejszego konkursu jest wsparcie osób dorosłych w uczeniu się przez całe życie przez nabywanie i podwyższanie kompetencji. Planuje się, że dzięki interwencji wzrośnie liczba osób dorosłych, w szczególności z grup najbardziej potrzebujących, które poprzez uczestnictwo w szkoleniach podniosą swoje kwalifikacje i kompetencje w obszarze ICT i języków obcych. W rezultacie zwiększenia przedmiotowych kwalifikacji i kompetencji wzrosną także szanse uczestników projektów na rynku pracy. Wsparcie osób dorosłych w nabywaniu wskazanych kompetencji kształtować będzie również nawyk uczestnictwa w uczeniu się przez całe życie, a także przeciwdziałać poczuciu marginalizacji wynikającemu z braku kwalifikacji czy kompetencji. Przedmiotem konkursu są projekty wspierające osoby dorosłe w uczeniu się przez całe życie przez nabywanie i/lub podwyższanie kompetencji określone dla Osi Priorytetowej X Edukacja dla rozwoju regionu. Działania 10.2 Upowszechnianie kompetencji kluczowych wśród osób dorosłych. Organ mając na względzie powyższe zapisy stwierdził, że osoby korzystające ze wsparcia oferowanego w projektach złożonych w niniejszym konkursie powinny nabyć wiedzę, umiejętności potrzebne do samorealizacji i rozwoju osobistego, bycia aktywnym obywatelem, integracji społecznej i zatrudnienia (bez względu na wykonywany zawód). [...]JWPU wskazał na zapisy Regionalnego Programu Operacyjny Województwa [...] na lata 2014-2020, z którego wynika, iż: Aktualizacja, nabywanie kompetencji, służy wzmocnieniu pozycji na rynku pracy i budowaniu nawyku uczenia się przez całe życie. Przewiduje się, że interwencja EFS w RPO W[...] 2014-2020 w ww. zakresie może być wspierana przy wykorzystaniu mechanizmu popytowego, kosztów jednostkowych i innych rozwiązań. Powyższe wynika, ze zróżnicowania grup docelowych, trudnych do aktywizacji, przez co konieczne jest zastosowanie zróżnicowanych instrumentów. Środki EFS zostaną przeznaczone na wsparcie osób z grup defaworyzowanych, czyli wykazujących największą lukę kompetencyjną i posiadających największe potrzeby w dostępie do edukacji, w tym m. in. osób o niskich kwalifikacjach i osób powyżej 50 roku życia" [...]JWPU zauważyła, iż , jak wynika z treści wniosku - nabyte przez uczestników projektu kwalifikacje nie są powszechne i możliwe do wykorzystania na każdym stanowisku, a jedynie do pełnienia funkcji Administratora Bezpieczeństwa Informacji/Inspektora Ochrony Danych Osobowych, co de facto nie wpisuje się w typ projektu możliwy do realizacji w przedmiotowym konkursie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o: 1. uznanie, że ocena projektu numer: [...], tytuł: Kwalifikacje w zakresie ochrony danych osobowych szansą na rynku pracy, złożonego w ramach konkursu [...], została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych; 3. o zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej informacji zarzuciła naruszenie : art. 37 ust. 2 Ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny Projektu opisanego we Wniosku o dofinansowanie w sposób sprzeczny z kryteriami formalnej oceny projektów, a w konsekwencji przyjęcie, że Projekt nie spełnienia kryterium formalnego wskazanego w Regulaminie Konkursu, jak również w załączniku nr 3.1. do Regulaminu Konkursu, tj. kryterium formalnego nr 6 pkt b w zakresie zgodności typu projektu-podczas, gdy analiza treści Projektu w zestawieniu z postanowieniami Rozdziału 2 Regulaminu Konkursu [Typ projektu przewidziany do realizacji w ramach konkursu] oraz Rozdziału 14, ust 14.2 pkt b [Zgodność typu projektu], jak również Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, jednoznacznie wskazuje, że Projekt wpisuje się w typ projektu możliwy do realizacji w ramach Konkursu; art. 39 ust. 2 Ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie wadliwej oceny, że Projekt opisany we Wniosku o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego nr 6 pkt b w zakresie zgodności typu projektu podczas, gdy analiza treści Projektu w zestawieniu z postanowieniami Rozdziału 2 Regulaminu Konkursu [Typ projektu przewidziany do realizacji w ramach konkursu] oraz Rozdziału 14, ust 14.2 pkt b [Zgodność typu projektu], jak również Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, jednoznacznie wskazuje, że Projekt wpisuje się w typ projektu możliwy do realizacji w ramach Konkursu; art. 41 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny formalnej Projektu opisanego we Wniosku o dofinansowanie w sposób sprzeczny z uregulowaniami Regulaminu Konkursu, jak również załącznika nr 3.1 do Regulaminu Konkursu Kryteria formalne i kryteria dostępu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Projekt nie spełnia kryterium formalnego nr 6 w zakresie zgodności typu projektu, podczas gdy regulacje Regulaminu konkursu jednoznacznie wskazują typy projektów przewidzianych do realizacji w ramach Konkursu, a Projekt Wnioskodawcy wpisuje się w typ projektu przewidzianego do realizacji w ramach Konkursu; co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem Wniosku do dofinansowanie Projektu; art. 37 ust. 1 i 2 Ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie oceny i wyboru projektów" do dofinansowania z pogwałceniem zasady przejrzystości, a w konsekwencji również w sposób nierzetelny i nieobiektywny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"). W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50 tej ustawy, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów kpa, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie, postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w tym regulamin przeprowadzania konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020, Osi Priorytetowej X "Edukacja dla rozwoju regionu", Działanie 10.2 "Upowszechnianie kompetencji kluczowych wśród osób dorosłych". (dalej: "Regulamin konkursu"). Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez [...]JWPU, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonej informacji z [...] września 2017 r. Sąd stwierdza, że odpowiadają one prawu. Należy zauważyć, że zgodnie z zapisami celu konkursu jak i treścią regulaminu w przedmiotowym konkursie nie chodziło o nabywanie i podwyższanie jakichkolwiek kompetencji, a jedynie w zakresie języków obcych i w obszarze Technologii Informacyjnej i Komunikacyjnej. Projekt powinien obejmować szkolenia lub kursy w zakresie kwalifikacji lub zdobywania kompetencji cyfrowych, dające możliwości uzyskania certyfikatu zewnętrznego lub uzyskania dokumentu potwierdzającego nabycie kompetencji zgodnie z kryterium dostępu nr 4. Tak więc w przypadku kwalifikacji cyfrowych o tym jakie konkretnie umiejętności cyfrowe powinni nabyć uczestnicy szkolenia lub kursu w istocie przesądzają certyfikaty o których mowa w sekcji 3 Regulaminu pkt III. Natomiast w przypadku kompetencji cyfrowych są to dokumenty potwierdzające nabycie kompetencji, zgodnie z zaplanowanymi we wniosku o dofinansowanie projektu etapami, o których mowa w Załączniku nr 2 do Wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020. Należy zauważyć, że zakres projektu (opisany na stronie 6. wniosku o dofinansowanie), nie przewiduje odpowiedniego certyfikowania przez uprawniony podmiot. Nie przewiduje nawet walidacji, tj. sprawdzania uczestników szkoleń lub kursów w celu potwierdzenia, że nabyte przez nich kwalifikacje umożliwią im nabycie stosownego certyfikatu odpowiadającego standardom zgodnym z DIGCOMP. Przewiduje jedynie walidację kompetencji w zakresie ochrony danych osobowych. Nawet gdyby uznać, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie w toku przeprowadzonych szkoleń lub kursów, uczestnicy nabyć mają kompetencje cyfrowe (a nie kwalifikacje cyfrowe), to zakres wymaganych kompetencji powinien być zgodny z Załącznikiem nr 2 do Wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020. W tym przypadku projekt zawsze powinien obejmować naukę co najmniej wszystkich kompetencji ramowych w wskazanych w ramach Standardu w obszarach "Informacja", "Komunikacja" i "Tworzenie treści", na dowolnym poziomie zaawansowania, który to standard zostały przygotowany na podstawie wyników projektu DIGCOMP. Należy wskazać, iż standard opisany w Załączniku nr 2 do Wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów został w istocie przeniesiony do Załącznika nr 10 do Regulaminu konkursu. Standard ten składa się z 5 obszarów, które w sumie przewidują 21 kompetencji cyfrowych. Poszczególne obszary to: 1) Informacja, 2) Komunikacja, 3) Tworzenie treści, 4) Bezpieczeństwo oraz 5) Rozwiązywanie problemów. Podkreślić należy, że Regulamin konkursu wymaga, aby projekt przewidywał nabycie przez uczestników na dowolnym poziomie kompetencji cyfrowych co najmniej ze wszystkich obszarów "Informacja", "Komunikacja" i "Tworzenie treści". Natomiast projekt wnioskodawcy odnosi się wyłącznie do jednego, nieobowiązkowego obszaru - "Bezpieczeństwo", w ramach którego przewiduje się nabycie następujących kompetencji cyfrowych: 1) narzędzia służące ochronie, 2) ochrona danych osobowych, 3) ochrona zdrowia fizycznego i psychicznego przed zagrożeniami wynikającymi z korzystania z technologii informacyjno-komunikacyjnych, 4) ochrona środowiska. Należy stwierdzić, że projekt wnioskodawcy nie przewiduje nabycia jakichkolwiek kompetencji cyfrowych w zakresie trzech wyżej wspomnianych obowiązkowych obszarów. Jak wynika z wniosku o dofinasowanie uczestnicy w ramach szkolenia lub kursów mieliby nabyć nie tyle co kompetencje cyfrowe, co konkretne kompetencje prawne (zawodowe). Podkreślenia wymaga, że w projekcie wnioskodawcy chodzi o szkolenia, których celem jest nie tyle nauczenie uczestników szkolenia bezpiecznego poruszania się po świecie cyfrowym, co przygotowanie ich do pełnienia funkcji administratora bezpieczeństwa informacji czy też inspektora ochrony danych osobowych. Nie jest to jednak przedmiotem Działania 10.2. Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z organem wnioskodawca w projekcie zajął się tylko jednym z obszarów przewidujących określone kompetencje cyfrowe (Bezpieczeństwo) i to w dodatku nieobowiązkowym. Jak wskazano powyżej zgodnie z Regulaminem uczestnicy szkolenia lub kursów powinni zdobyć kompetencje cyfrowe co najmniej w obszarach ,,Informacja", ,,Komunikacja, ,,Tworzenie treści" i ewentualnie jedynie dodatkowo w obszarze "Bezpieczeństwo". Zakres projektu nie przewidywał też zdobycia kwalifikacji cyfrowych, które umożliwiłyby zdobycie przez uczestników odpowiednich certyfikatów wydawanych przez uprawnione podmioty. Tym samy organ zadnie stwierdził, że wnioskodawca nie spełnił przedmiotowego kryterium. Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stwierdza, że ocena projektu został przeprowadzona w sposób prawidłowy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji.