IV SA/Wa 142/18

Dnia 2 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 marca 2018 roku sprawy ze sprzeciwu J. M. i L. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. M. i L. M. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].12.2016r. orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] oraz projektowaną działkę [...] z obrębu [...] na rzecz L. i J. mał. M. oraz zobowiązującą do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...].07.1999 r. L. i J. małżonkowie M. zwrócili się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 1566 m2 położonej w [...] przy ul. [...] b.n. Nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1974 r. znak [...] Urzędu [...] Wydział [...] na mocy ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek Dyrekcji [...] na rzecz Skarbu Państwa, jako teren przeznaczony pod budowę centrum usługowo-handlowego. Teren nieruchomości odpowiada obecnie częścią działek ewidencyjnych [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2016r. Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1186 m 2 z obrębu [...] oraz stanowiącej część działki ew. [...] z obr. [...] projektowaną działkę [...] o pow. 63 m 2 na rzecz L. i J. mał. M. oraz ustalił zwaloryzowaną kwotę odszkodowania w wysokości 30.197,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, na nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z budową ośrodka handlowo-usługowego [...], terenu nie zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia. Powołano, że decyzją z dnia [...].04.1988 r. Naczelny Architekt [...] stwierdził nieważność decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...].06.1972 r. na realizację na osiedlu [...] ośrodka handlowo-usługowego ponieważ cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a inwestor na rzecz którego nastąpiło przejęcie gruntu nie podsiada ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę ośrodka. Organ powołał się na zdjęcia lotnicze z lat 1972-1987 oraz na oględziny nieruchomości z dat: [...].11.2004 r., [...].11.2011 r., [...].04.2015 r., [...].10.2016 r., ustalając, że obecnie działka [...] zagospodarowana jest w niewielkiej części w ogrodzeniu [...] w [...], pozostała część pokryta jest nawierzchnią sztutrowo-ziemną i stanowi parking będący przedmiotem dzierżawy, fragment terenu zajęty jest pod chodnik. Na granicy działki znajdują się drzewa liściaste. Część nieruchomości opisana jako projektowana [...] jest zajęta pod miejsca postojowe, a niewielki fragment znajduje się pod asfaltem - ciąg komunikacyjny na tyłach bloku [...]. Wskazano, że pomimo upływu 42 lat od wywłaszczenia na przedmiotowym terenie nie rozpoczęto, ani nie zakończono prac związanych z realizacją ustaleń zawartych w decyzji wywłaszczeniowej i zostały spełnione przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczona nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia. Od wydanej decyzji odwołanie wnieśli Prezydent [...] oraz Spółdzielnia [...] "[...]". Prezydent w odwołaniu zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowym uznaniu, że ww. działki podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli jako zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz byłych właścicieli. S.M. "[...]" zarzuciła naruszenie art. 107 § 1, 132 § 2, 28 k.p.a. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na nierozpoznanie całości materiału dowodowego oraz wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono kwotę zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi przez beneficjentów zwrotu nieruchomości. Wskazano, że organ I instancji zobowiązany był do oceny stanu realizacji celu wywłaszczenia aktualnego na datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt. [...]. Powołano, że działka [...] obecnie stanowi teren parkingu samochodowego wybudowanego do obsługi bazaru handlowo-usługowego i stanowi zaplecze do obsługi tego targowiska. Wskazano, że decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o ich zwrot tj. w dniu [...] lipca 1999 r. i gdyby organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uznał, że pierwotny cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to powinien zbadać, czy nie była możliwa, zgodnie z prawem realizacja innego celu na przedmiotowej nieruchomości, który doszedł do skutku, rozpatrując sprawę w kontekście obszernego orzecznictwa sadowoadministracyjnego, traktującego o modyfikacji celu oraz uchwały SN z [...].01.1988r. sygn. akt. [...]. Wskazano, że organ I instancji winien ustalić jaka jest funkcja i cel wykorzystania proj. dz. [...] jak również czy decyzja nr [...] z dnia [...].09.1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla terenu niezbędnego do obsługi kompleksu bloków mieszkalnych przy ul. [...], [...], [...] i [...], nie objęła swoim zasięgiem również działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, zważywszy na okoliczności podniesione w odwołaniu co do usytuowania również lokali użytkowych, w których świadczone są różne usługi, w blokach mieszkalnych przy [...]. Wskazano również, że organ odwoławczy wystąpił o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez skorygowanie operatu szacunkowego z dnia [...] września 2016 r. i do sprawy został złożony operat zamienny z poprawkami z dnia [...].07.2017 r. Organ uznał, że zamienny operat został sporządzony w sposób wadliwy, uniemożliwiający jego ocenę jako dowodu w sprawie. Powołano, że jako daty sporządzenia operatu rzeczoznawca wskazał 2 daty: [...].09.2016 i [...].07.2017 r., korekta odręczna na stronie 16 jest nieczytelna, dokonane poprawki operatu zamiennego są nieczytelne, co uniemożliwia pozytywną ocenę opinii. Zalecono przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenie, czy faktycznie nieruchomość podlega zwrotowi (ustalenie realizacji celu wywłaszczenia, ewentualnej modyfikacji celu wywłaszczenia w zrealizowanych na spornej nieruchomości urządzeniach infrastruktury oraz oceny zbędności nieruchomości na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej), a następnie sporządzenie operatu zgodnie z obowiązującymi wymogami prawa. Wskazano na konieczność uzasadnienia w treści decyzji powołania jako strony postępowania "[...]" s.c. w aspekcie aktualności interesu prawnego do udziału w postępowaniu na zasadzie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ugn. Wskazano również na konieczność uzyskania decyzji wywłaszczeniowej w formie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. W konkluzji stwierdzono naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. powodujących konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy co wypełnia przesłanki art. 138 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli J. i L. małżonkowie M. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. P. P. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania sądowego. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie wszechstronnej oceny materiału dowodowego na podstawie zebranego przez organ I instancji szerokiego i wyczerpującego materiału dowodowego, z którego wynikał cel wywłaszczenia i brak jego realizacji, co doprowadziło do niezałatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji co do istoty i spowodowało pominięcie słusznego interesu Skarżących – art. 138 §2 k.p.a. zdanie pierwsze w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania – art. 138 § 2 k.p.a. zdanie pierwsze w zw. z art. 136 § i 138 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i skutkiem tego wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji gdy organ odwoławczy mógł i powinien przeprowadzić ewentualnie postępowanie uzupełniające w zakresie kolejnego uzupełnienia operatu szacunkowego. – art. 138 § 2 zdanie pierwsze w zw. z art. 136 ust. 3 zdanie trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie i skutkiem tego wydanie decyzji kasatoryjnej, gdy waloryzacji dokonuje się w oparciu o stosowne wskaźniki zmian a nie w oparciu o opinię rzeczoznawcy i organ mógł we własnym zakresie przeprowadzić weryfikację zwracanej przez Skarżących kwoty – art. 8 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w związku z dotychczas wydanymi decyzjami organu dotyczącymi zwrotu jako zbędnych w rozumieniu art. 137 ugn wywłaszczonych w roku 1974 r. nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie nieruchomości objętych wnioskiem w sprawie i nie wzięcie pod uwagę już wydanych decyzji, w których organ ustalił cel wywłaszczenia tj. realizację centrum usługowo-handlowego [...], brak jego realizacji, co skutkowało uznaniem, że nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości , wywłaszczone w 1974 r. stały się zbędne w zrozumieniu przepisu art. 137 ugn. – art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie , że organ I instancji nie ustalił prawidłowo tak celu wywłaszczenia jak i zbędności nieruchomości na tak ustalony cel wywłaszczenia, co uniemożliwiło organowi wydanie decyzji co do istoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że Skarżący na decyzję Wojewody z [...] listopada 2017 r. (będącą decyzją kasatoryjną) wnieśli skargę. Tymczasem zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935; dalej: "ustawa nowelizująca") i w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po 1 czerwca 2017 r. Należy równocześnie zauważyć, że Skarżący postąpili zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r. (s. 10). W pouczeniu tym poinformowano Skarżących, że mogą wnieść skargę do WSA w Warszawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji. Skarżący dochowali nadmienionego 30 dniowego terminu (decyzja Wojewody została doręczona ich pełnomocnikowi [...] listopada 2017 r., zaś skarga została złożona w siedzibie organu w dniu [...] grudnia 2017 r.) Mając na uwadze treść art. 112 k.p.a., a także zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do Sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), należy przyjąć, że Skarżący wnieśli skutecznie sprzeciw od decyzji Wojewody. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie (por. np. postanowienia NSA z [...] października 2017 r., I[...]oraz z dnia [...] listopada 2017 r., [...]– CBOSA). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Natomiast z art. 136 § 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z [...] lutego 2016 r., [...], CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że ocena organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym nie jest trafna i uzasadnione są zarzuty Skarżących w tym zakresie. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że uchybienia w zakresie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy organ odwoławczy mógł przeprowadzić stosowne uzupełniające postępowanie dowodowe zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał, że nie rozpoznano całości materiału dowodowego oraz rozstrzygnięcie oparto na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii to organ odwoławczy prowadził postępowanie uzupełniające w tym zakresie i zwracał się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia. W konsekwencji został złożony operat zamienny. Wskazane przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie podania dwóch dat jego sporządzenia oraz nieczytelnej korekty ręcznej w tabeli na stronie 16 operatu, i w konsekwencji uznanie, że dokonane poprawki są nieczytelne, co uniemożliwia pozytywną ocenę przedłożonego operatu jako opinii, są całkowicie bezpodstawne. Powyższe uchybienia mogły zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Również błędna jest dokonana ocena, że dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe przez organ pierwszej instancji nie jest wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy istnieje możliwość uzupełnienia braków przez organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji zgromadził bogaty materiał dowodowy w sprawie i na podstawie tego materiału uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W sytuacji, gdy organ odwoławczy w sposób odmienny ocenia zgromadzony w sprawie materiał, to winien wydać w sprawie decyzję reformatoryjną, a nie kasatoryjną, w szczególności powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące modyfikacji celu wywłaszczenia. W tym aspekcie nie ma bowiem żadnej potrzebny prowadzenia postępowania dowodowego. W sprawie przeprowadzono szereg wizji lokalnych, załączono zdjęcia lotnicze, uzupełnienie materiału dowodowego o informacje na temat stanu realizacji celu wywłaszczenia aktualnego na datę wniosku o zwrot nieruchomości, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...].03.2014. r., tj. na dzień [...] lipca 1999 r. również nie przekracza zakresu postępowania określonego w art. 136 § 1 k.p.a. Podobnie organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie obowiązywania decyzji nr [...] z dnia [...].09.1978 r. i stwierdzenia, czy decyzja ta obejmowała swym zasięgiem działki będące przedmiotem tego postępowania czy też nie. Wskazać również należy, że okoliczności powołane w odwołaniu przez Prezydenta [...] dotyczące parkingu obsługującego funkcjonujące targowisko, czy też usytuowania lokali użytkowych w blokach mieszkalnych przy ul. [...] były znane już na wcześniejszym etapie postępowania, jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę uprzedniej decyzji uchylającej. Organ odwoławczy nie wskazywał wcześniej na uchybienia organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania co do tych okoliczności. Ponadto organ odwoławczy może również uzyskać w toku uzupełniającego postępowania decyzję wywłaszczeniową w formie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. Wobec powyższego uznać należy, że błędne było stanowisko organu odwoławczego co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przeprowadzenie kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz koszty opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).