III SA/Wr 866/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Anetta Chołuj, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę w całości. Skarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: DIAS) utrzymał w mocy postanowienie naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB w G.) w dniu [...] marca 2015 r., nr [...] a obejmującego zaległości z tytułu grzywny w celu przymuszenia. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. zobowiązana wniosła zarzuty na postępowanie prowadzone na podstawie ww. tytułu egzekucyjnego, powołując się na art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. Podniosła, że postępowanie egzekucyjne jest wobec niej prowadzone pomimo uchylenia tytułu egzekucyjnego przez organ nadzoru – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) , który orzekł o wygaśnięciu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 17 930 zł i umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o ten tytuł wykonawczy. PINB w G. w brew prawu zgłosił ten tytuł wykonawczy jako podstawę egzekucji pieniężnej, działając jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny, pomijając orzeczenia WSA w B. oraz PWINB. Zdaniem zobowiązanej PINB umyślnie tez pomija zasadę jednorazowego charakteru grzywny w celu przymuszenia i wbrew prawu ją zwielokrotnia. Zobowiązano wniosła nadto o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, powołując się na art. 35 u.p.e.a. W postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r. wierzyciel – PINB w G. postanowił nie uwzględnić powyższych zarzutów i przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nakazano skarżącej rozbiórkę tarasu i balkonu z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej, dobudowanych na szczycie budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. P. [...] w R. oraz rozbiórkę dwóch lukarn. Decyzja ta przeszła kontrolę sądową i wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] NSA oddalił skargę kasacyjną zobowiązanej od wyroku WSA w B. oddalającego jej skargę na powyższą decyzję. W oparciu o ww. decyzję o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego wystawił w dniu [...] listopada 2012r. upomnienie wzywające stronę do wykonania nakazu rozbiórki, a dnia [...] stycznia 2013r. wystawił tytuł wykonawczy [...] i postanowienie [...] nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, utrzymane w mocy postanowieniem PWINB w B. z [...] kwietnia 2013r. Oba te postanowienia zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w B. z [...] października 2013 r., sygn. akt [...]. Upomnieniem PWINB w B. z [...] stycznia 2014 r. przypomniano zobowiązanej o nakazie rozbiórki. W dniu [...] lutego 2014 r. PINB ponownie wystawił tytuł wykonawczy ([...]) i wydał postanowienie [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W wyniku wniesionych zarzutów PWINB uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tego tytułu wykonawczego, stwierdzając bezpodstawność wystawienia i doręczenia stronie drugiego tytułu wykonawczego. Wierzyciel w tej sytuacji wskazał, że z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2014 r., postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia [...] lutego 2014 r. stało się bezprzedmiotowe, a wiążącym tytułem jest wydany [...] stycznia 2013 r. W związku z powyższym PINB wystawił w dniu [...] maja 2014 r. nowe postanowienie o nałożeniu grzywny w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2013 r., które zostało doręczone stronie w trybie art. 44 §4 k.p.a. W dniu [...] marca 2015 r. PINB w G. wystawił nowy tytuł wykonawczy ([...]) dotyczący obowiązku pieniężnego tj. grzywny wynikającej z ww. postanowienia z [...] maja 2014 r., który odebrany został przez zobowiązaną [...] kwietnia 2017 r. i w oparciu o który to jest obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne. W zażaleniu na ww. postanowienie zobowiązana zarzuciła, że tytuł wykonawczy z dnia [...] marca 2015 r. nie jest skuteczny ze względu na fikcyjność podstawy nałożenia grzywny – jej zdaniem nie uwzględnia postanowienia PWINB dotyczącego grzywny oraz wyroku WSA w B. o sygn. akt [...] i wiosła o jego uchylenie oraz o umorzenie egzekucji wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. PWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] maja 2017 r. Organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. uznał zarzuty z dnia [...] maja 2017 r., zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia nr [...] r. za nieuzasadnione. Wskazał, że stosowanie do treści art. 34 §1 u.p.e.a., zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze pieniężnym organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, przy czym w zakresie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Powołując się następnie na przedstawione w opisanym wyżej postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r. stanowisko wierzyciela (PINB w G.) oraz organu nadzoru (PWINB w B.) stwierdził, że strona nie może wywodzić zarzutu nieistnienia obowiązku z faktu uchylenia tytułu wykonawczego przez organ nadzoru, gdyż nie potwierdza tego materiał zgromadzony w sprawie. Organ stwierdził, że tytuł wykonawczy nr [...] zawiera wszystkie elementy enumeratywnie wymienione w art. 27 § 1 u.p.e.a. , zaś upomnienie zostało doręczone zobowiązanej [...] listopada 2012 r. Podkreślił, że organ egzekucyjny nie jest władny do oceny czy i w jakim zakresie podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia były zasadne. Skarżonym obecnie postanowieniem DIAS utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego i zwartą w nim argumentację. W skardze na podstawienie DIAS zobowiązana wniosła o uchylenie postanowienia DIAS i poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego oraz o zobowiązanie organu egzekucyjnego do odstąpienia od prowadzenia egzekucji, podnosząc , że egzekwowany obowiązek nie podlega egzekucji. Zdaniem skarżącej organ egzekucyjny, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 29 u.p.e.a. nie dokonał badania z urzędu dopuszczalności egzekucji, a zamiast tego poddał badaniu zasadność i wymagalność obowiązku objętego nielegalnym tytułem wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczyły przede wszystkim niedochowania przez organ obowiązku badania z urzędu dopuszczalności egzekucji, w kontekście czego skarżąca wskazywała, że tytuł wykonawczy nr [...] nie mógł stanowić podstawy egzekucji administracyjnej. Podniesione natomiast w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty skarżąca oparła o podstawę wskazaną w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Mając na uwadze zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, treść zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego oraz postanowienia wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 29 u.p.e.a., Sąd uznał że zarzut ten nie ma uzasadnionych podstaw. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o jakiej traktuje ten przepis, należy utożsamiać z dwoma rodzajami przeszkód: uniemożliwiających wszczęcie egzekucji (brak pozytywnych przesłanek wszczęcia egzekucji) oraz uniemożliwiających dalsze jej prowadzenie ( brak pozytywnych przesłanek prowadzenia egzekucji). Wśród przesłanek warunkujących wszczęcie egzekucji w orzecznictwie i nauce prawa administracyjnego wymienia się: 1) obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, 2) tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot (wyrok SN z dnia 2 grudnia 1998 r., III RN 85/98, OSNAPiUS 1999, nr 18, poz. 565); 3) wniosek o wszczęcie egzekucji i dołączone do niego dokumenty spełniają warunki formalne; 4) konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym, 5) osoba wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej. Zasadność i wymagalność obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny w ramach czynności wstępnych. Wymagalność nie jest zatem przesłanką dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Należy w tym miejscu dodać, że wierzyciel w tytule wykonawczym oświadcza, iż obowiązek w nim określony jest wymagalny. To oświadczenie wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego badającego dopuszczalność egzekucji. Przedawnienie obowiązku również nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny w ramach badania dopuszczalności egzekucji (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., II FSK 945/11, LEX nr 1233913). Dopuszczalność wszczęcia egzekucji jest badana niezależnie od tego, czy postępowanie ma zostać wszczęte na wniosek wierzyciela, czy z urzędu. Organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, powinien zbadać dopuszczalność wszczęcia egzekucji przed wystawieniem tytułu wykonawczego (Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII, Opublikowano: WK 2015). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że organ nie badał przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wskazany w tytule wykonawczym nr [...] obowiązek o charakterze pieniężnym jest obowiązkiem podlegającym egzekucji administracyjnej (art. 3 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają grzywny i kary pieniężne wymierzone przez organy administracji publicznej) i wynikał z postanowienia PINB w G. z dnia [...] marca 2014 r., nakładającego na skarżącą grzywnę i postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wystawcą tytułu był podmiot będący wierzycielem z tytułu nałożonej grzywny, ale postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej prowadził właściwy w świetle przepisów art. 19 § 1 i art. 22 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem skargi, że "tytuł wykonawczy został wystawiony przez organ egzekucyjny obowiązków niepieniężnych – Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w G. (vide: rubr.1 NIP [...]) – na należność pieniężną". W sprawie nie zaszła również żadna z negatywnych przesłanek, uniemożliwiających prowadzenie egzekucji, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a., a obligujących organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Prawidłowo organy nadzoru budowlanego, a za nimi organ egzekucyjny, oceniły również zasadność podniesionego przez stronę zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanki stanowiące podstawę ich wniesienia zostały enumeratywnie wymienione art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. I tak, zgodnie z treścią art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą m.in. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Stosowanie natomiast do brzmienia art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. W zakresie zarzutów, o których jest mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (art. 34 §1 u.p.e.a.). Jak więc wynika z cytowanych regulacji, przed rozpoznaniem zarzutu podniesionego na podstawie art. 33 §1 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny obowiązany jest pozyskać stanowisko wierzyciela w tej kwestii i tym stanowiskiem pozostaje związany wydając rozstrzygnięcie w kwestii zarzutów. De facto więc art. 34 § 1 u.p.e.a., w którym wyrażono zasadę związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela, uniemożliwia organowi egzekucyjnemu kontrolę prawidłowości tego stanowiska. Kontrola instancyjna stanowiska wierzyciela dokonywana jest w postępowaniu zażaleniowym, a organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów jest właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym jest mowa w art. 17 k.p.a. ( w niniejszej sprawie – PWINB w B.). Natomiast organ egzekucyjny jest pozbawiony instrumentów prawnych do weryfikacji rozstrzygnięcia wierzyciela i nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu oraz do zakwestionowania w ten sposób stanowiska wierzyciela. Zgodnie art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – także o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Aktualne brzmienie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wyłącza jednocześnie skargę na postanowienia wierzyciela, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu – co było powodem odrzucenia przez WSA w B. skargi zobowiązanej. Powyższe nie oznacza, że stanowisko wierzyciela i organu wyższego stopnia nad nim (w niniejszej sprawie odpowiednio PINB w G. i PWINB w B.), przesądzające w rezultacie o rozstrzygnięciu organu egzekucyjnego (tu: Naczelnika Urzędu Skarbowego w S.) w przedmiocie zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku nie podlega kontroli sądowej. Postanowienie wierzycielskie i zawarta w nim ocena zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku podlegają kontroli w ramach badania zasadności skargi wniesionej w rozpoznawanej obecnie sprawie - na postanowienie organu nadzoru nad organem egzekucyjnym. Sąd na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. dokonał zatem obecnie oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia DIAS i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego, ale także postanowienia wierzyciela z dnia [...] maja 2017 r. Wskazane postanowienia, w przekonaniu Sądu, nie naruszają prawa. Dochodzony obecnie w postępowaniu egzekucyjnym obowiązek pieniężny powstał na skutek doręczenia skarżącej w postanowienia PINB w G. z dnia [...] maja 2014 r. o nałożeniu grzywny w kwocie 17 930 zł. Doręczenie miało miejsce w trybie art. 44 §4 k.p.a. – pod adres P. [...] w R., tj. ostatni adres podany temu organowi jako właściwy do korespondencji (o zmianę adresu skarżąca zwróciła się dopiero pismem z dnia [...] czerwca 2017 r.) - czego skarżąca nie kwestionuje, a co potwierdza treść postanowienia PWINB z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] (karta 38 akt administracyjnych). Brak więc podstaw do kwestionowania słuszności stanowiska wierzyciela, że dochodzony obowiązek istniał i był wymagalny. Skarżone obecnie postanowienie DIAS oraz poprzedzające jej postanowienie organu egzekucyjnego, zostały wydane zgodnie z przywołanym art. 34 §1 u.p.e.a. tj. w sytuacji związania organu egzekucyjnego tym stanowiskiem, przy czym w uzasadnieniach obu postanowień wskazano okoliczności powstania obowiązku zapłaty grzywny i wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący należności wynikającej z ww. postanowienia z [...] marca 2014 r. skarżąca odebrała w dniu [...] kwietnia 2017 r., a więc prowadzona jest obecnie na jego podstawie egzekucja administracyjna, dotycząca istniejącego i wymagalnego obowiązku o charakterze pieniężnym. Zważywszy na zarzuty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, podkreślenia wymaga, że nie można zarzucać organowi egzekucyjnego zignorowania wcześniejszych orzeczeń PWINB w B. (w tym o umorzeniu postępowania egzekucyjnego) oraz wyroku WSA w B., uchylającego ostateczne postanowienia PWINB z B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymującego w mocy postanowienia PINB w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o na skarżącą nałożeniu grzywny. Dla oceny legalności obecnie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie ma znaczenia fakt uchylenia przez WSA w B. poprzedniego postanowienia wydanego w sprawie grzywny, bowiem nie było ono podstawą jego wszczęcia. Obecnie prowadzona jest egzekucja należności wynikającej z postanowienia ostatecznego PINB w G. z dnia [...] maja 2014 r., które wydano w związku brakiem realizacji przez skarżącą obowiązku niepieniężnego polegającego na wykonaniu nakazanej decyzją z dnia [...] maja 2010 r. rozbiórki, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]). Postępowanie to jest prowadzone na podstawie prawidłowo wystawionego i tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Końcowo zauważyć należy, że formułowany w zażaleniu na postanowienie PINB w G. zarzut braku uprzedniego doręczenia skarżącej upomnienia , o jakim mowa w art. 15 §1 u.p.e.a. jest zarówno spóźniony, jak i bezpodstawny. Zgodnie z tym przepisem egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Takim przepisem szczególnym jest art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. stanowiący, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać m.in. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W przypadku grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym wierzyciel nie ma obowiązku wysyłania dodatkowego upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie arusza prawa, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.