II SA/Gl 1096/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając na wniosek E. S. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego do 6 mieszkań – III etap na parcelach nr 1 i 2 zlokalizowanych w R. przy ulicy [...]". Na skutek odwołania K. S. i R. S. oraz A. K. i A. K. (właścicieli sąsiednich nieruchomości) sprawę rozpatrywał Wojewoda Śląski, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak stwierdził organ planowana do realizacji inwestycja znajduje się na działce objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., uchwalonym przez Radę Miasta R. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]) o symbolu 18.64 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją dostęp do ul. [...] zaplanowano poprzez działkę nr 3, oznaczoną w ewidencji gruntów jako użytek "dr". Działka ta od granicy działki nr 2 do granicy działki nr 4 ma szerokość 3 m, co w ocenie organu oznacza, że nie został spełniony wymóg zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie zapewnienia dojść i dojazdów, tj. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) zw. dalej rozporządzeniem. Wojewoda Śląski zauważył, że wprawdzie na części działki 4, wzdłuż granicy z działką nr 3 na ww. mapie widnieje pas szerokości ok. 1,5-2 m oznaczony jako użytek "dr", niemniej jednak działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w R., co oznacza, że korzystanie z niej jako z drogi dojazdowej do planowanej inwestycji winno być usankcjonowane prawnie w formie ustanowienia służebności przejazdu. Organ ten wskazał również, że działka nr 4 w [...] Systemie Informacji Przestrzennej oznaczona została numerem ewidencyjnym 5. W ocenie Wojewody Śląskiego działki nr 1 i 2, na których zlokalizowana jest planowana inwestycja nie posiadają wymaganego § 14 rozporządzenia, dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego do tutejszego Sądu wniosła E. S. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji skarżąca zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu naruszenie: - prawa materialnego, a to § 14 i § 16 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie; - art. 7 ustawy z dnia 14 czer5wca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – dalej k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a przez to nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi wskazano, że projekt zakładał dostęp do drogi publicznej po działkach będących własnością gminy miasta R. leżących w pasie drogowym wyznaczonych w planie zagospodarowania ciągów komunikacyjnych oznaczonych symbolami 18.16KDX i 18.19KDX. Podniesiono, że parcela pomiędzy działkami 2 i 4 posiada minimalną szerokość wynoszącą 3 m, co pozwala na przeprowadzenie po niej dojazdu do działek objętych inwestycją zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast ruch pieszych (dojście), może być realizowany po parceli nr 3 (pomiędzy parcelami 1 i 6 oraz 7 i 8 - od strony północno zachodniej), gdzie minimalna szerokość działki wynosi 2 m. Skarżąca wskazała, że działki nr 8 i 4 występowały w czasie sporządzenia mapy do celów projektowych na której wykonano projekt zagospodarowania terenu. W związku z koniecznością wydzielenia części tych działek pod pas drogowy ul. [...] dokonano ich podziału, co związane jest ze zmianą numerów parcel przylegających do działek stanowiących dojścia i dojazdy do terenu inwestycji. Zamiennie do parceli 8 pojawiła się parcela nr 9, zaś zamiennie do parceli nr 4 powstała parcela 5. Skarżąca podniosła, że powyższe zmiany numerów parcel sąsiednich nie mają żadnego wpływu na przeprowadzone postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektów i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż dzielone parcele nie zmieniły kształtu granicy od strony terenu inwestycji. Zdaniem skarżącej, przy takim podziale funkcji dojść i dojazdu do terenu inwestycji, kwestionowane przez Wojewodę rozwiązania są zgodne z obowiązującymi przepisami i nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż dojście do nieruchomości, na której planowana jest zabudowa może być realizowane po parceli nr 3, zaś dojazd – parcelą pomiędzy działkami 2 i 4. Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestników postępowania A. i A. K. oraz K. i R. S. w piśmie z dnia 13 lutego 2018 r. wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz każdego z ww. uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych bądź według spisu kosztów, o ile zostanie złożony. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. strony podtrzymały swoje stanowiska, a pełnomocnik skarżącej wskazał dodatkowo, że pozwolenie na budowę zostało wydane dla trzech nieruchomości i w stosunku do dwóch z nich stwierdzono nieważność tych decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił jedną z tych decyzji, uznając brak przymiotu po stronie uczestników wnoszących o stwierdzenie nieważności. W dniu rozprawy pełnomocnik skarżącej przedstawił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji. Uchyloną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda Śląski po wszczęciu postępowania na wniosek K. i R. S. oraz A. i A. K. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. S. pozwolenia na budowę małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr 1 i 2 położonych przy ul. [...] w R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazał, że działki nr 10 oraz 7 należące do K. i R. S. oraz A. i A. K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ), a tym samym osobom tym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t. jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, choć nie z przyczyn w niej podnoszonych. |Rozpatrywana skarga dotyczy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. i | |jednocześnie odmówiono E. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego | |zlokalizowanego przy ul. [...] w R. Podstawą tego rozstrzygnięcia był brak dostępu zamierzenia do drogi publicznej. Postępowanie odwoławcze w | |niniejszej sprawie zostało zainicjowane odwołaniem złożonym przez K. i R. S. oraz A. i A. K. | |W analizowanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż skarżąca jest właścicielką działek na których ma być realizowana sporna inwestycja tj. | |działek nr 1 i 2, natomiast odwołujący są właścicielami działek sąsiednich – odpowiednio działki | |nr 10 i 7. Wskazać w tym miejscu należy, że administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może | |być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Zgodnie bowiem z | |treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W świetle art. 28 | |k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes | |prawny lub obowiązek. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną | |w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy jest zobligowany do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie | |od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. | |Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis do art. 28 k.p.a., w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę | |stronami są inwestor oraz właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu | |będącego przedmiotem tego postępowania. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiadujących | |bezpośrednio z terenem spornej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości | |dla tych nieruchomości. | |O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie legalności danej inwestycji nie decyduje zatem tylko | |bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestycyjną, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w | |konkretnej sprawie, tj. charakteru wykonanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu | |uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – "obszar oddziaływania obiektu" to teren | |wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego | |na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia | |w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na | |budowę należy do projektanta | |i organu administracji architektoniczo- budowlanej, który w każdej sprawie indywidualnie winien ustalić wszystkie odrębne przepisy, które | |wprowadzają ograniczenia | |w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Nie można przy tym | |ograniczyć się do tylko do zbadania odległości projektowanego obiektu od granic z działką sąsiednią. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu | |winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, wielkość, konstrukcję projektowanego obiektu czy inne cechy charakterystyczne oraz sposób | |zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając przy tym treść nakazów i zakazów zawartych w | |przepisach odrębnych. | |W niniejszej sprawie organ II instancji nie ustalił, czy budowa przedmiotowych budynków na działce skarżącej wpływać będzie na sposób | |zagospodarowania działek sąsiednich, w tym w szczególności działek odwołujących - nr 10 i 7. Organ naruszył przepisy postępowania, w | |szczególności art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ nie dokonał analizy wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie i całkowicie dowolnie, | |w sposób nie poparty żadnymi konkretnymi ustaleniami stwierdził, że wnoszącym odwołanie przysługuje przymiot strony postępowania. Organ II | |instancji odniósł się wyłącznie do kwestii dotyczącej zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury | |uznając, że wskazane działki nr 1 i 2 nie posiadają wymaganego § 14 rozporządzenia dostępu do drogi publicznej ul. [...] w R. | |W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z | |dnia [...] r. dotyczącą tych samych nieruchomości, właśnie ze względu na to, że działki należące do K. i R. S. oraz A. i A. K. nie znajdują się | |w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym osobom tym nie przysługuje przymiot strony. | |Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie | |art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. | |poz. 1369 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), jako wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik | |sprawy. | |W ocenie Sądu, wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na konieczność zbadania wniesienia odwołania przez osoby mające interes prawny w | |sprawie, przedwczesne byłoby odniesienie się do meritum sprawy i podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi. Ponownie rozpatrując sprawę organ| |II instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. | |O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. |