II OSK 2418/18

Dnia 17 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Po 936/17 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Po 936/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") oddalił skargę W. K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Burmistrz W. (dalej: "Burmistrz"), na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r., poz. 657, dalej: "ustawa"), orzekł o wymeldowaniu Skarżącego z pobytu stałego w miejscowości [...]. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego w którym podniesiono, że decyzja o wymeldowaniu oparta jest na fałszywych zeznaniach członków rodziny i błędnej interpretacji prawa, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Burmistrza. Wskazał, że Skarżący decydując się na popełnienie przestępstwa umyślnego musiał brać pod uwagę nieuchronność kary polegającej na pozbawieniu wolności. Choć zamiarem Skarżącego się nie było opuszczenie miejsca stałego pobytu, to jednak niezgodne z prawem działanie doprowadziło w konsekwencji do opuszczenia miejsca stałego pobytu, a więc utraty miejsca dotychczasowego pobytu. Pobyt w zakładzie karnym nie ma charakteru pobytu stałego, jednakże należy przyjąć, że zakład karny jest miejscem, w którym osoba ma obecnie skoncentrowane życie osobiste. Utrzymywanie zameldowania osób odbywających kary pozbawienia wolności stanowiłoby ewidentną fikcję meldunkową, niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W takich przypadkach winno się stwierdzać trwałość opuszczenia miejsca dotychczasowego zameldowania na pobyt stały. Dobrowolność opuszczenia lokalu ma znaczenie jedynie wówczas, gdy dana osoba została zmuszona do opuszczenia lokalu na skutek bezprawnych działań innych osób, a nie kiedy opuszczenie lokalu było następstwem zawinionych przez nią działań, co ma niewątpliwie miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda zaznaczył, iż przepis art. 35 ustawy wymaga dla zaistnienia przesłanek wymeldowania jedynie stwierdzenia opuszczenia miejsca pobytu stałego i niedopełnienia obowiązku wymeldowania. Jeśli zatem osoba nie przebywa w dotychczasowym miejscu pobytu (bez względu na to, czy opuszczenie tego miejsca miało charakter dobrowolny, czy też przymus opuszczenia wynikł z czynności prawnych właściwego organu) i nie wykonała obowiązku wymeldowania, istnieją podstawy do orzeczenia o wymeldowaniu. Wojewoda rozważył również wolę powrotu Skarżącego do dotychczasowego miejsca zamieszkania, a także możliwości realizacji tego zamiaru. Stwierdził, że realizacja tego zamiaru jest niewykonalna ze względu na sprzeciw rodziny, która poprzez złożenie wniosku o wymeldowanie chce doprowadzić do zgodności zapisów ewidencji ludności ze stanem faktycznym. Proponując córce możliwość zapewnienia mu prawa do zamieszkania w innym lokalu, Skarżący zdaje sobie sprawę z faktu, że jego obecność w spornym lokalu jest niemożliwa, przy czym w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostają okoliczności związane z uregulowaniem własności nieruchomości. W skardze Skarżący powtórzył argumentację przywołaną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę uznał, że ustalenia faktyczne są prawidłowe a przyjęta przez organy wykładnia przepisów prawa jest trafna. Bezspornym jest, że Skarżący opuścił dom i nie przebywa w nim od kwietnia 2016 r. Odbywanie kary pozbawienia wolności, co do zasady, wiąże się z opuszczeniem miejsca pobytu stałego i potwierdza zaistnienie przesłanki z art. 35 ustawy. W tej jednak sytuacji brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego nie oznacza przeszkody do wymeldowania. Opuszczenie lokalu jest bowiem zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności. Nie jest natomiast efektem bezprawnego działania osób trzecich. W takiej sytuacji trwałość opuszczenia nie zależy wyłącznie od długości kary pozbawienia wolności. Decydujące jest natomiast, gdzie dana osoba ma swoje centrum życiowe, jaką utrzymuje więź (kontakt) z lokalem i osobami w nim zamieszkującymi. Wszystkie te okoliczności należy oceniać z perspektywy kryteriów obiektywnych lub zobiektywizowanych co oznacza, że nie wystarczają w tej mierze jedynie zapewnienia o chęci zamieszkania w określonym miejscu, nieznajdujące swojego odbicia w konkretnych faktach. Skarżący opuścił przedmiotowy lokal mieszkalny (dom) w skutek aresztowania i osadzenia go w zakładzie karnym. Jakkolwiek zmiana miejsca pobytu nie była w pełni dobrowolna, to jednak wynikała z zawinionych czynów Skarżącego i zgodnych z prawem działań organów wymiaru sprawiedliwości. Opuszczenie lokalu nie zostało spowodowane bezprawnym działaniem osoby trzeciej. Ponadto, opuszczenie wspomnianego lokalu ma charakter trwały, skoro Skarżący nie przejawiał wcześniej rzeczywistej woli utrzymywania kontaktu z wymienionym mieszkaniem. Dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania, wyraził wolę utrzymania kontaktu z wcześniejszym miejscem zamieszkiwania i odzyskania tytułu prawnego do tego lokalu. W chwili opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania Skarżący nie posiadał do niego tytułu prawnego; brak jest zatem zarówno faktycznych jak i prawnych możliwości do zamieszkania w przedmiotowym lokalu, co świadczy o trwałości opuszczenia lokalu. Skarżący złożył w toku postępowania odwoławczego oświadczenie o cofnięciu darowizny, lecz z akt sprawy nie wynika, aby wystąpił z powództwem posesoryjnym o przywrócenie posiadania przedmiotu darowizny. WSA podkreślił, że co do zasady, ewidencja ludności ma obrazować zajęcie danego terenu przez jego mieszkańców. Skoro stosowanie przepisów przywołanej ustawy nie ma charakteru konstytutywnego (nie rodzi przez sam fakt zameldowania bądź wymeldowania skutków prawnych w zakresie uprawnienia do władania lokalem, czy też korzystania z niego), to odmienne rozstrzygnięcie przez organy zaprzeczyłoby podstawowej funkcji ewidencji. W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Wyrokowi zarzucił: I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja nie podlega uchyleniu w całości, pomimo iż Wojewoda - tak samo zresztą jak Burmistrz - dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, skutkujące dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych co do tego, że w sprawie zachodzą przesłanki do orzeczenia wymeldowania z zajmowanego lokalu, a co było skutkiem niezauważenia przez WSA, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, a skutkującego przyjęciem, że: a. przebywanie w zakładzie karnym stanowi podstawę do wymeldowania z dotychczas zajmowanego lokalu, podczas gdy pobyt ten - czasowy - nie stanowi o tym, że Skarżący kasacyjnie nadal swoich spraw życiowych nie koncentruje w miejscu zamieszkania przed osadzeniem w zakładzie karnym, mając na uwadze, że to tam właśnie Skarżący kasacyjnie zamierza wrócić po odbyciu kary pozbawienia wolności; b. Skarżący kasacyjnie nie ma zamiaru i możliwości powrotu do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego, podczas gdy Skarżący kasacyjnie taki zamiar przejawia i w trakcie pobytu w zakładzie karnym wykazuje troskę o możliwość powrotu do tego lokalu mieszkalnego poprzez działania prawne zmierzające do odzyskania tytułu prawnego do nieruchomości darowanej swojej córce oraz odzyskania władania nią poprzez m.in. dokonane odwołanie darowizny; c. wiarygodne są zeznania strony przesłuchanej w sprawie, tj. M. K., która wskazała, że Skarżący kasacyjnie nie posiada kluczy do domu, a jego rzeczy zostały spakowane i wyniesione do budynku gospodarczego, co miałoby świadczyć o opuszczenia lokalu mieszkalnego przez Skarżącego kasacyjnie, podczas gdy przyjąć prawidłowo należałoby, że: - niezabranie kluczy do domu przez Skarżącego kasacyjnie nie było oznaką braku zamiaru powrotu do niego, bowiem Skarżący kasacyjnie z uwagi na stan zdrowia został zabrany do szpitala, a bezpośrednio ze szpitala do zakładu karnego, więc nie miał możliwości zabrania ze sobą kluczy; - brak rzeczy osobistych Skarżącego kasacyjnie w lokalu mieszkalnym, którego dotyczy postępowanie nie jest oznaką braku zamiaru powrotu do niego, a jedynie celowym działaniem m.in. jego córki, która zajmuje lokal, bowiem - jak wynika z akt postępowania - rzeczy osobiste Skarżącego kasacyjnie "zostały spakowane"; d. dla sprawy nie mają znaczenia wyjaśnienia Skarżącego kasacyjnie, który wskazał, że nie wyraża zgody na wymeldowanie, wyraża zamiar powrotu do domu i deklaruje gotowość podjęcia kroków prawnych w celu odwołania darowizny dokonanej na rzecz swojej córki M. K., który zainicjowała niniejsze postępowanie, co skutkowało niezasadnym utrzymaniem przez WSA zaskarżonej decyzji w mocy. II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, tj. art. 35 w zw. z art. 33 ust 1 ustawy i przyjęcie, że opuszczenie dotychczasowego miejsca zameldowania, które nie ma charakteru trwałego dobrowolnego, stanowi podstawę do wymeldowania z pobytu stałego z danego lokalu, w sytuacji, gdy miejsce to nadal stanowi dla Skarżącego kasacyjnie centrum życiowe, do którego zamierza powrócić po odbyciu kamy pozbawienia wolności w zakładzie karnym, a nadto podejmuje kroki prawne celem odzyskania prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kluczowy problem dotyczy oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i jego oceny, co nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Skarżący stanowczo zaprzecza, aby miał wolę czy zamiar trwałego opuszczenia nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Błędne są ustalenia, jakoby przebywanie w zakładzie karnym stanowiło automatycznie podstawę do wymeldowania z dotychczas zajmowanego lokalu, podczas gdy pobyt ten (czasowy) nie stanowi o tym, że Skarżący nadal swoich spraw życiowych nie koncentruje w miejscu zamieszkania przed osadzeniem. Skarżący czyniąc starania celem odzyskania prawa własności do nieruchomości wskazuje na zamiar powrotu do nieruchomości oraz na to, że z nieruchomością tą związane jest jego życie. Skarżący umówił się z córką, że po dokonaniu na jej rzecz darowizny udziału w nieruchomości, będzie miał możliwość dalszego dożywotniego zamieszkiwania w lokalu. Na tę okoliczność córka nie była słuchana a okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy i wskazuje na zamiar powrotu. Wobec Skarżącego nie została orzeczona eksmisja z nieruchomości, a więc każde usunięcie jego rzeczy z nieruchomości, której dotyczy postępowanie, uznać należy za bezprawne. Skoro pozbawienia Skarżącego możliwości korzystania z nieruchomości - poza kwestią osadzenia w zakładzie karnym - nie można ocenić jako działania dobrowolnego z jego strony, to nie można przyjąć, że ziściły się przesłanki do wymeldowania. Konsekwencją błędnie przeprowadzonego postępowania dowodowego jest także błędnie dokonana wykładnia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a to art. 35 w zw. z art. 33 ust 1 ustawy i przyjęcie, że opuszczenie dotychczasowego miejsca zameldowania, które nie ma charakteru trwałego i dobrowolnego, stanowi podstawę do wymeldowania z pobytu stałego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, przy czym w ramach zarzutu przepisów postępowania wskazano na art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Naruszenie tych przepisów zdaniem Skarżącego ma polegać na nieuchyleniu decyzji organów w przedmiocie wymeldowania w sytuacji, gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz dokonały błędnych ustaleń faktycznych. Skarga kasacyjna nie podważa natomiast ustaleń, że Skarżący przebywa w zakładzie karnym. Jest poza sporem, że postępowanie wszczęte zostało na podstawie wniosku córki o wymeldowanie z dnia [...] czerwca 2017 r. Bezsporne jest także, że Skarżący od dnia [...] października 2016 r. przebywa w zakładzie karnym i odbywa karę pozbawienia wolności. Badając zasadność wniosku o wymeldowanie organy, poza informacjami zawartymi we wniosku oraz uzyskanymi od wnioskodawczyni przesłuchanej w charakterze strony, przeprowadził dowód z przesłuchania dwóch świadków, jak również dowód z przesłuchania żony Skarżącego. Ten materiał dowodowy uzupełniony został o stanowisko Skarżącego i stanowił podstawę ustaleń, że Skarżący w kwietniu 2016 roku został zabrany do szpitala a następnie do zakładu karnego. Od tej daty nie posiada kluczy do domu, jego rzeczy są spakowane i wyniesione do budynku gospodarczego. Ustalono również, że Skarżący z rodziną nie utrzymuje kontaktu. W świetle takiego materiału dowodowego zasadnie WSA nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Co do zakresu postępowania dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zebrane dowody w zupełności wystarczały do poczynienia ustaleń faktycznych. Jeśli chodzi natomiast o ocenę dowodów, w tym stanowiska Skarżącego wyrażonego w toku postępowania, gdzie nie wyraził zgody na wymeldowanie z przedmiotowego adresu, deklarując zamiar powrotu do domu i gotowość podjęcia kroków prawnych w celu cofnięcia darowizny domu dokonanej na rzecz córki, to trafnie WSA nie dopatrzył się naruszenia art. 80 K.p.a. Bezsporna okoliczność przebywania w zakładzie karnym, brak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu (domu) i jedynie deklaracje Skarżącego o chęci powrotu, nie mogły prowadzić do odmiennych ustaleń a mianowicie, że Skarżący nie opuścił lokalu (domu) trwale i dobrowolnie. W tym ostatnim zakresie zaznaczyć należy, że na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana (np. nakaz eksmisji, odbywanie kary pozbawienia wolności, nakaz opuszczenia lokalu, zakaz zbliżania się do członków rodziny). Innymi słowy, chodzi tu o te wszystkie sytuacje, gdy opuszczenie miejsca pobytu stałego jest wynikiem wykonania prawomocnych wyroków sądów powszechnych bądź orzeczeń właściwych organów administracji publicznej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w tej sytuacji chęć Skarżącego ponownego zamieszkania w dotychczasowym miejscu zameldowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepisy dotyczące zameldowania i wymeldowania mają charakter rejestrowy a utrzymywanie zameldowania prowadziłoby do utrzymywania fikcji meldunkowej (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2025/7, LEX nr 2965729). Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. Formułując zarzut naruszania prawa materialnego wskazano na art. 35 w zw. z art. 33 ust 1 ustawy przez przyjęcie, że opuszczenie dotychczasowego miejsca zameldowania nie miało charakteru trwałego i dobrowolnego i nie mogło stanowić podstawy do wymeldowania z pobytu stałego w sytuacji, gdy miejsce to nadal stanowi dla Skarżącego centrum życiowe, do którego zamierza powrócić. Rozwijając ten zarzut wskazano na wadliwe stanowisko WSA, że osadzenie w zakładzie karnym stanowi samodzielną podstawę do wymeldowania. Skarżący, wbrew dokonanym ustaleniom faktycznym, konsekwentnie wskazywał na wolę powrotu do nieruchomości po odbyciu kary. Konieczność przymusowego przeniesienia się, czasowego, do innego lokalu nie powoduje, że zmienia się miejsce, wokół którego koncentruje się życie danej osoby. Podkreślono, że Skarżący przebywa w zakładzie karnym od ponad 1,5 roku, a kara pozostała do odbycia to maksymalnie 2 miesiące. Jest to taki okres, który powoduje, że Skarżący nie może nie troszczyć się o to czy będzie miał gdzie wrócić, mając na uwadze, że nigdy nieruchomości, której dotyczy postępowanie, opuścić nie chciał. Kwestia tytułu prawnego do nieruchomości ma przy tym znaczenie drugorzędne. Zgodnie z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Z przepisu tego wynika, że podstawą wymeldowania jest jedynie opuszczenie miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania. W świetle ustaleń faktycznych zaaprobowanych przez WSA, których skarga kasacyjna nie podważyła stwierdzić należy, że zaistniały przesłanki do wymeldowania Skarżącego. Skarżący opuścił bowiem miejsce pobytu stałego (pobyt w zakładzie karnym) i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zatem o błędzie w subsumcji nie może być mowy. Natomiast błędu w wykładni wskazanych przepisów skarga kasacyjna nie formułuje (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Końcowo zaznaczyć należy, że zameldowanie nie służy powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własności do określonego lokalu, zaś wymeldowanie w żaden sposób prawa tego nie niweczy. Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji. Decyzja ma więc charakter czysto ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Podkreślić jeszcze raz należy, że w przypadku zmiany miejsca pobytu spowodowanej pobytem w zakładzie karnym nie wymaga się dobrowolności opuszczenia miejsca zamieszkania, co jest oczywiste, gdyż zmianie tej nie towarzyszy dobrowolność. W tej sytuacji brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego nie oznacza przeszkody do wymeldowania, gdyż opuszczenie lokalu jest zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności. Reasumując, skoro zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.