II OSK 1824/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA (del.) Paweł Groński (spr.), Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Sp. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 78/18 w sprawie ze skargi F. Sp. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 78/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Fabryki Zintegrowanych Systemów Opomiarowania i Rozliczeń M. Sp. z o.o. w T. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Fabryka Zintegrowanych Systemów Opomiarowania i Rozliczeń M. Sp. z o.o. w T. (dalej jako: "Spółka" lub "skarżąca kasacyjnie"), reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie m. in. art. 11f ust. 1 pkt 8 (lit. a, lit. d i lit. e) i pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., tj. z dnia 19 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niezastosowanie i pozbawienie skarżącej spółki oraz właściciela nieruchomości gruntowej zajmowanej przez skarżącą spółkę dostępu do istniejących instalacji (m. in. energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, telekomunikacyjnej) na działkach podlegających podziałowi oraz podlegających przejęciu na własność przez Gminę Miasta T., zwłaszcza, że zarzut ten w istocie nie został rozpoznany; 2. narażenie skarżącej spółki i właściciela nieruchomości na pozbawienie dostępu do sieci gazowej i do sieci sprężonego powietrza ponieważ wg projektów wykonawczych znajdujących się w aktach sprawy nie ma na ten temat w ogóle mowy, przy czym instalacja gazowa znajduje się m. in. na działkach [...],[...] i [...] i podobne położenie ma instalacja sprężonego powietrza, a naruszenie tych instalacji grozi niebezpieczeństwem dla ludzi, środowiska i mienia oraz grozi uniemożliwieniem, a najlepszym wypadku poważanym utrudnieniem w prowadzeniu działalności produkcyjnej; 3. naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji. Zarzut ten praktycznie nie został w ogóle rozpoznany; 4. brak zajęcia merytorycznego stanowiska w zakresie zarzutu dot. braku posadowienia ogrodzenia na zakończeniu prac, tj. na styku z działkami [...],[...],[...],[...],[...] i [...], objętych inwestycją uniemożliwiających dostęp osobom postronnym z D. T. na teren zakładu; 5. naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wzięcia pod uwagę faktu, iż plan miejscowy uchwalony dla terenu zajmowanego obecnie przez skarżącą spółkę jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta T. poprzez wyeliminowanie jednej z funkcji dla tego terenu, tj. funkcji produkcyjnej, co uniemożliwia spółce prowadzenie działalności gospodarczej. Zarzut ten nie został w ogóle rozpoznany; 6. naruszenie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 11 f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, poprzez brak wyłączenia Prezydenta Miasta T. od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej dróg gminnych i powiatowych wydawanych, na podstawie cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.; 7. naruszenie art. 11d ust. 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez nieprawidłowe powiadomienie o wydaniu skarżonej decyzji jednej ze stron postępowania, tj. Skarbu Państwa; 8. naruszenie art. 28 kpa oraz art. 2, art. 22, art. 32 ust. 1, i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 78 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji nakazującego jej bezpośrednie stosowanie, wyrażających konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, zasady wolności gospodarczej ochrony praw majątkowych oraz prawa do dwóch merytorycznych instancji, poprzez wydanie decyzji niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez brak przyznania spółce statusu strony postępowania w zakresie działek nr [...],[...],[...],[...] pomimo istnienia po stronie spółki interesu prawnego w postaci obowiązku rozliczenia się z majątku Skarbu Państwa oraz uniemożliwienia wykorzystania majątku do prowadzenia działalności gospodarczej; 9. brak należytego zapewnienia skarżącej spółce możliwości prowadzenia działalności gospodarczej oraz narażenie majątku Skarbu Państwa na uszczuplenie poprzez brak zapewnienia możliwości korzystania z instalacji znajdujących się na działce [...] i [...] na skutek prowadzenia prac polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznej oraz możliwość uszkodzenia istniejących instalacji; 10. art. 11a ust. 4 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2, art. 63 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 74 ust. 1 pkt 6 i art. art.74 ust. 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 pkt 60 i § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak uzasadnienia na jakiej podstawie ustalono, że nie zostały spełnione przesłanki obligujące do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.) co skutkuje nieważnością decyzji, skoro nie wskazano na jakiej podstawie ustalono, że trasa ta nie przekroczy 1 km skoro planowana jest dalsza przebudowa w kierunku ul. P., a ponadto skoro przepisy ww. rozporządzenia nie zawierają katalogu zamkniętego podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, wstrzymanie w całości wykonania decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2017 r., zwolnienie skarżącej w całości od kosztów sądowych oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwinęła argumenty na poparcie poszczególnych zarzutów będące w dużej mierze powtórzeniem argumentacji prezentowanej w postępowaniu odwoławczym oraz w skardze przed Sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu [...] sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Na wstępie należy stwierdzić, że zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane błędnie, albowiem autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") z jakimkolwiek przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wymienione wyżej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jako zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Uwadze NSA nie umknął również brak w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, który stanowi co do zasady brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie art. 177a p.p.s.a. (wnioski skargi kasacyjnej zostały sformułowane w taki sposób, jakby dotyczyły zaskarżonej decyzji w postępowaniu przed Sądem I instancji), jednakże z całości treści skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia możliwe stało się zidentyfikowanie intencji autora skargi kasacyjnej w odniesieniu do zaskarżonego wyroku. Przechodząc do merytorycznej oceny przedstawionych zarzutów kasacyjnej należy wskazać, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 (lit. a, lit. d i lit. e) i pkt 1 specustawy drogowej poprzez pozbawienie skarżącej Spółki oraz właściciela nieruchomości gruntowej dostępu do istniejących instalacji. Kwestie podniesione w tym zarzucie nie mogą być skutecznie wykazywane w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym realizacji inwestycji drogowej. Przede wszystkim należy wskazać, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej to nie organ, lecz inwestor decyduje o przebiegu realizowanej inwestycji. Wprawdzie możliwa jest analiza poszczególnych wariantów, jak najmniej uciążliwych dla właścicieli działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, niemniej sam przebieg planowanej inwestycji drogowej nie stanowi kwestii rozstrzyganej w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Problemami, które powinny być oceniane w tym postępowaniu jest zgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z przepisami ww. specustawy drogowej. Ponadto słusznie Sąd I instancji ocenił, że zarzut pozbawienia skarżącej kasacyjnie dostępu do istniejącej instalacji na działkach podlegających podziałowi odnosi się do postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania, które stanowi odrębną sprawę administracyjną, podlegającą rozpoznaniu w innym postępowaniu. Zgodzić się również należy z twierdzeniem, że procedura administracyjna obejmującą wypłatę odszkodowania nie obejmuje utraconych korzyści czy dodatkowych kosztów związanych z wywłaszczeniem, które są roszczeniami cywilnoprawnymi dochodzonymi przed sądem powszechnym. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji I instancji jednoznacznie wskazano, że brak szybkiej realizacji inwestycji wpłynie negatywnie na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie zespołu szkół i przedszkola. Wyjaśniono, że droga ta będzie obsługiwać nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. W ocenie NSA Sąd I instancji w sposób prawidłowy podzielił to stanowisko przedstawiając dodatkowo własną argumentację znajdującą oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie można zatem również zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie jakoby zarzut ten nie został w żaden sposób rozpoznany. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (tak też m. in. w wyroku NSA sygn. akt II OSK 93/14). Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z tego powodu, iż plan miejscowy uchwalony dla terenu zajmowanego przez skarżącą Spółkę jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta T.. Trudno jest znaleźć uzasadnienie dla skuteczności zarzutu dotyczącego sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami zawartymi w studium w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej. Tego typu zarzuty w sposób oczywisty mogą być ewentualnie kierowane w stosunku do samego aktu prawa miejscowego, o ile oczywiście wspomniana sprzeczność występuje. Słusznie też Sąd I instancji zwraca uwagę, że stosownie do treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 11 f ust. 2 specustawy drogowej i art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, poprzez brak wyłączenia Prezydenta Miasta T. od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach dotyczący zezwolenia na realizację inwestycji drogowej brak jest podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu będącego jednocześnie inwestorem. Podkreślenia wymaga, że połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, zaś podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Specustawa drogowa zaś nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji w przedmiocie drogi gminnej (por. m. in. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: II OSK 2090/19, II OSK 1209/18 II OSK 88/10; II OSK 1829/10; II OSK 2087/11; II OSK 1840/12; II OSK 2254/12). Nie można także podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11d ust. 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez nieprawidłowe powiadomienie o wydaniu skarżonej decyzji jednej ze stron postępowania, tj. Skarbu Państwa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ewentualne wady w doręczeniu rozstrzygnięć procesowych i – tym samym – częściowe lub całkowite pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu może być skutecznie podnoszone wyłącznie przez podmiot, którego te wady dotyczą. Wynika to częściowo z zasady ustalonej dla przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., według której wznowienie z tej przyczyny może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, której pozbawienie dotyczy, zaś pozostałe podmioty pozbawione są legitymacji do formułowania tego rodzaju żądań, które traktowane powinny być jako żądania wszczęcia postępowania z urzędu. Abstrahując jednak od powyższego warto zaznaczyć, że zarzut skarżącej kasacyjnie nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż Skarb Państwa poprzez Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta T. był zawiadamiany o wszczęciu postępowania oraz o wydanych decyzjach. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 kpa oraz art. 2, art. 22, art. 32 ust. 1, i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 78 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez brak przyznania spółce statusu strony postępowania w zakresie działek nr [...],[...],[...],[...]. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono w jaki sposób postępowanie dotyczące ww. działek wpływa na sytuację prawną skarżącej kasacyjnie. Posiłkowo można sięgnąć po argumenty powoływane przez Spółkę na etapie postępowania administracyjnego, a wskazujących na umowę ze Skarbem Państwa i użytkowanie działek, a także na konieczność ich wydania w stanie niezmienionym po zakończeniu umowy. Odnosząc się do tego argumentu należy zauważyć, że wskazana wyżej umowa to umowa o przekazaniu przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania, zawarta na podstawie art. 39 ust. pkt 3 ustawy z 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Nie jest to umowa wymieniona w art. 19 ust. 2 specustawy drogowej. W odniesieniu do tej umowy nie zachodzi zatem skutek przewidziany w ww. przepisie. Niezależnie zaś od powyższego przedstawiony problem ma charakter cywilnoprawny i nie może odnieść skutku w analizie legalności procesu inwestycyjnego. Nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2, art. 63 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 74 ust. 1 pkt 6 i art. art.74 ust. 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 pkt 60 i § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja drogowa ma długość poniżej 1 km. Stąd też parametry planowanej w sprawie inwestycji nie wymagają uprzedniego przeprowadzenia oceny w zakresie oddziaływania na środowisko, co przesądza o braku zasadności również i tego zarzutu skarżącej kasacyjnie. Twierdzenie Spółki, iż jest jedynie część większej inwestycji i w związku z tym należałoby ją "zsumować" z pozostałą częścią projektu nie jest poparte żadnymi argumentami prawnymi, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby była planowana dalsza część inwestycji. Zarzuty zawarte w pkt 2, 4 i 9 skargi kasacyjnej nie zawierają żadnych podstaw kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała w tym przypadku żadnych przepisów, które jej zdaniem zostały naruszone. Wskazania tych przepisów nie ma również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wobec tego zarzuty te nie mogły odnieść skutku w postępowaniu przed NSA. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.