I GSK 2146/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Po 10/18 oddalającego sprzeciw J. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 20 listopada 2017 r., nr 3001-IEE.711.568.2017 w przedmiocie uchylenia postanowienia w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. 2. zasądzić od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz J. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił na posiedzeniu niejawnym sprzeciw J. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. – na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) uchylił w całości postanowienie Dyrektor II Oddziału ZUS w Poznaniu Inspektoratu w Koninie z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie - uznania za uzasadniony zarzutu przedawnienia należności dochodzonych na podstawie wystawionych przez wierzyciela tytułów wykonawczych za okres 05/2001 na FUS, za okres 07/2008 na FP i FGŚP oraz za okres 12/2003 na FUZ i tym samym umarzającego postępowanie egzekucyjne w tym zakresie - uznania za nieuzasadnione zarzutów – nieistnienia obowiązku i przedawnienia należności dochodzonych na podstawie wystawionych przez wierzyciela tytułów wykonawczych za okres 08/2003, 02-04/2004 na FUZ oraz tytułów wykonawczych z dnia [...].7.2017 r. - odmowy umorzenia postępowania z uwagi na odmowę uznania zarzutów w zakresie tytułów wykonawczych za okres sierpień 2003, luty-marzec/2004 na FUZ oraz tytułów z dnia [...] lipca 2017 r. Organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ZUS II Oddział w Poznaniu wszczął wobec J. G. postępowanie egzekucyjne, w którego trakcie podniósł on zarzuty nieistnienia obowiązku, niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, przedawnienia oraz wniósł on o umorzenie postępowania. Organ I instancji uznał w powyższym postanowieniu jeden z zarzutów za uzasadniony a część zarzutów za nieuzasadnione i odmówił umorzenia postępowania. Organ II instancji uchylając postanowienie organu I instancji stwierdził, że nie odniósł się on w sposób wystarczający do podniesionych przez stronę zarzutów, a do części zarzutów nie odniósł się wcale. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając sprzeciw skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Dlatego też pismo skarżącego w ocenie Sądu I instancji należało potraktować jako sprzeciw. Sąd wskazał, że w przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie kwestionowanego postanowienia odpowiada powyższym wymogom. Zawiera bowiem wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji bowiem nie odniósł się on w sposób wystarczający do podniesionych przez skarżącego zarzutów, a do części zarzutów nie odniósł się w ogóle. W ocenie Sądu nie było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ wskazał bardzo szczegółowo i wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem WSA z licznych i bardzo różnorodnych wytycznych wynikało, że organ odwoławczy nie mógł dokonać samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy ze względu na dalece niepełny materiał dowodowy, który nie mógł być przy tym uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. Zasadnie wskazano, że organ I instancji musi uzupełnić w znacznym zakresie materiał dowodowy sprawy i dokonać wielu nowych samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących dochodzonych należności, kwestii ich ewentualnego przedawnienia, prowadzonego postępowania egzekucyjnego itd. Wszystkie te kwestie będą następnie oceniane merytorycznie w ramach postępowania odwoławczego (jeżeli strona wniesie zażalenie od nowo wydanego postanowienia organu I instancji ). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł J. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj: - art. 151a p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia postanowienia organu II instancji jako naruszającego art. 138 § 2 k.p.a., bowiem postanowienie to w sposób nieuzasadniony przekazywało sprawę skarżącego do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie przynajmniej, co do części zarzutów skarżącego, - art. 141 § 4 p.p.s.a., ewentualnie w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do części istotnych zarzutów skarżącego, przede wszystkim tego, że w świetle posiadanych informacji wynikających z akt sprawy organ odwoławczy był w stanie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie przynajmniej w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nieprawidłowo rozpoznał sprzeciw na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji, w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Do Działu III p.p.s.a. zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a – 64e. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 64c § 1, 2 i 3 p.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji; sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji; termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd niezwłocznie wzywa organ, który wydał zaskarżoną decyzję, do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Stosownie zaś do treści art. 64d § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. W art. 17 ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2017 r. ustawodawca wskazał, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Kolejno Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Dlatego też pismo skarżącej należało potraktować jako sprzeciw. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18 i stoi na stanowisku, że nie ma de lege lata podstaw prawnych, aby przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (64a – 64e) p.p.s.a., stosować również do postanowień. Podzielić należy pogląd zaprezentowany w doktrynie przez J. Jagielskiego, J. Piechę i P. Pietrasza, że sprzeciw nie przysługuje od postanowienia organu drugiej instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Jak wskazują, argumentem przemawiającym za takim poglądem jest po pierwsze fakt, że ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Trzeba tutaj zauważyć również, że pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia. Wskazuje na to już sam przepis ustalający kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a. rozróżnia w pkt 1 i 2 decyzje administracyjne od postanowień). Podobne wyraźne rozróżnienie można odnaleźć w art. 51 p.p.s.a. ("Kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania"), czy też w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ("Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności")« (zob. J. Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Art. 64a, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 425-426). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przy tym ilekroć ustawodawca na gruncie tej ustawy dopuszcza odniesienie (rozszerzenie) przepisów określających daną instytucję prawną na inną instytucję, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 64 § 3; art. 166, art. 167, art. 167a § 1, art. 193, art. 198, art. 285l p.p.s.a.), w tym również na gruncie przepisów dotyczących sprzeciwu (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Przepisy procesowe podlegają bowiem, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Godzi się też dodać, że o stosowaniu przepisów p.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji do postanowień kasatoryjnych nie wspomina uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI), co wskazuje, że nie było to celem ustawodawcy. Rezultaty wykładni językowej, systemowej i celowościowej unaoczniają zatem, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a taką podstawę zawierało postanowienie w niniejszej sprawie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia dotyczącego zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym, że stosowanie przepisów o sprzeciwie od decyzji do postanowień kasatoryjnych organu usprawniałoby postępowania administracyjne, a zatem odpowiadałoby argumentom funkcjonalnym, jakie legły u podstaw wprowadzenia instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych do polskiego porządku prawnego. Nie można jednak tylko na tej podstawie twierdzić, że przepisy Działu III Rozdziału 3a p.p.s.a znajdują zastosowanie również w przypadku zaskarżenia tych postanowień. Rezultaty interpretacji funkcjonalnej nie mogą bowiem podważyć wyników wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Okoliczność zatem, że rozciągnięcie przepisów Działu III Rozdziału 3a p.p.s.a. na postanowienia wydawane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. miałoby walor funkcjonalny, stanowić może jedynie argument de lege ferenda, nie może jednak prowadzić do twierdzenia, że taki stan prawny ma już miejsce. Nie ma bowiem ku temu podstaw prawnych. Aby stosować przepisy art. 64a – art.64e p.p.s.a. do tych postanowień niezbędne byłoby wprowadzenie odpowiedniej normy przez ustawodawcę, który może się kierować właśnie podanymi argumentami funkcjonalnymi. A contario, do czasu wprowadzenia takiej normy odnoszenie przepisów Działu III Rozdziału 3a p.p.s.a do wskazanych postanowień jest bezpodstawne. W rezultacie organ odwoławczy prawidłowo pouczył w skarżącego o formie i terminie zaskarżenia postanowienia. Na postanowienie wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przysługuje bowiem skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Skarżący postanowienie organu odwoławczego otrzymał w dniu 5 grudnia 2017 r., natomiast sprzeciw nadał w urzędzie pocztowym 19 grudnia 2017 r., tym samym został dochowany termin do wniesienia skargi z art. 53 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uwzględniając powyższe wskazania, Sąd I instancji ponownie rozpozna skargę skarżącego. Mając powyższe na uwadze, stosując art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.