II OZ 425/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Miasta Chojnice na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 100/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy Miasta Chojnice na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Postanowieniem z dnia 5 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Gminy Miasta Chojnice na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy. Sąd wskazał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało dwukrotnie wysłane na adres Urzędu Miasta w Chojnicach w dniu 8 grudnia 2017 r. pocztą elektroniczną za pomocą platformy ePUAP. Tego samego dnia do organu nadzoru wpłynęły dwa urzędowe poświadczenia przedłożenia (UPP). Wynika z nich, że pierwsze poświadczenie zostało wygenerowane w dniu 8 grudnia 2017 r. o godzinie 15:48 (k. 22), a drugie o godz. 15:49 (k.19). Zatem zarządzenie zastępcze zostało doręczone w dniu 8 grudnia 2017 r., wobec czego ostatnim dniem do wniesienia skargi był dzień 8 stycznia 2018 r.. Skarga została nadana w urzędzie pocztowym dnia 9 stycznia 2017 r. (k. 10), czyli po upływie ustawowego terminu. W takiej sytuacji Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. postanowił o odrzuceniu skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina Miasta Chojnice. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 53 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie została wniesiona w terminie i w konsekwencji przyjęcie, że spełniła się przesłanka z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., podczas gdy skarga została wniesiona w terminie. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na zażalenie Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie nadzorcze nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a rozstrzygnięcia nadzorcze nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Dlatego też, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do postępowania nadzorczego ma charakter pomocniczy, a przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio: wprost, z modyfikacjami lub nie stosuje się ich wcale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1237/16). Stosownie do treści art. 46 § 1 K.p.a., odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W art. 46 § 3 K.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a., w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z o informatyzacji. Zgodnie z art. 46 § 9 K.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. W powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 K.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 K.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji. Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971, ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 180) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności. Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 392 K.p.a., w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji. Należy jednak pamiętać, że na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., a organ gminy jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stawia to organ gminy w specyficznej sytuacji prawnej. Z jednej strony jest on podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania nadzorczego, któremu przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Termin ten liczony jest od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto, urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. Natomiast w niniejszej sprawie organ gminy jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania nadzorczego i potencjalny skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania nadzorczego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie doręczenie zarządzenia zastępczego w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia 8 grudnia 2017 r., natomiast brak jest w aktach sprawy poświadczenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości oceny, czy skarga została wniesiona po terminie, a co za tym idzie nie mógł odmówić przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Wojewoda Pomorski otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast datą doręczenia zarządzenia zastępczego. Podobne stanowisko został wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1638/17 oraz z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1649/17, orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku winien w pierwszej kolejności ustalić, czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia tego zarządzenia zastępczego. Następnie powinien ustalić, czy skarga została wniesiona w terminie. Kwestia zgodnego z prawem doręczenia rozstrzygnięcia stronie skarżącej jest bowiem o tyle istotna, że od tego momentu zaczyna biec termin do wniesienia skargi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.