II SA/Kr 158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę nr XXVI/147/2017 Rady Gminy Tymbark z dnia 8 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tymbark na rok 2017 skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Limanowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVI/147/2017 Rady Gminy Tymbark z dnia 8 lutego 2017 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tymbark w 2017 roku. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust 2 pkt 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz U 2017, póz. 1840) poprzez zaniechanie wskazania w załączniku do zaskarżonej uchwały konkretnego (wraz z podaniem dokładnej nazwy i adresu) schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów, Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator zwrócił uwagę, że w załączniku do zaskarżonej uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tymbark w 2017 roku" Rada Gminy Tymbark zawarła w § 6 postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, iż zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt jest realizowane poprzez umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku na podstawie umowy zawartej w przyszłości przez gminę, bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. Ponadto wskazano, iż na terenie gminy wprowadza się odławianie bezdomnych zwierząt i celem zapewnienia dalszej opieki nad odłowionymi bezdomnymi zwierzętami, gmina zawiera umowę z podmiotem prowadzącym działalność w tym zakresie, nie podając konkretnych danych podmiotów, który będzie realizował to zadanie. Ponadto w § 9 zawarto postanowienia z których jedynie ogólnie wynika, iż Gmina realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt na zasadach ustalonych w zawartej umowie bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. W § 9 również jedynie ogólnie podano, iż usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt realizuje schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów w tym zakresie, bez określenia konkretnego schroniska, które miałoby ten obowiązek realizować. Przedmiotowa uchwała w zakresie w jakim nie konkretyzuje schroniska zapewniającego opiekę bezdomnym zwierzętom, podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, schroniska dla zwierząt, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, podmiotu realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów, jest sprzeczna z prawem. Program uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, takie stanowisko zgodne jest z aktualną linią orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z obowiązująca linią orzeczniczą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez rade gminy wykonanie programu. Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. Za taką oceną przemawiają sformułowania, którymi posługuje się art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt . Określenia takie: "zapewnienie ...miejsca', "wskazanie"', zapewnienie (...) opieki, niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu Ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiające ślepe mioty, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich jak i wskazanie danych konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma również istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą się znaleźć w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów Powyższe ponadto ma służyć zapewnieniu skutecznej realizacji programu, dla którego ustawa przewiduje krótki bo roczny termin jego obowiązywania. Brak takich obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11 ustawy o ochronie zwierząt. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego a to art. 11 a ust 2 pkt 1,3,4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o ochronie zwierząt. Tym samym skarga niniejsza jest uzasadniona, a uchwała z uwagi na ilość i charakter stwierdzonych wad powinna zostać uznana za nieważną w całości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że nie zgadza się ze skargą. Wskazano, ze upływ czasu stanowi istotną przeszkodę w przedmiotowej sprawie. Zaskarżenie uchwały dotyczy przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tymbark na rok 2017. Należy, zatem w pierwszym rzędzie powołać zasadę domniemania praworządności działań organu administracji. Uchwały podejmowane przez Radę Gminy w tego rodzaju sprawach podlegają kontroli, co do ich legalności przez Wojewodę Małopolskiego, który nie stwierdził uchybień, co do uchwalonej uchwały. Ponadto należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności: - projekt programu, o którym mowa został przekazany do zaopiniowania zgodnie z art. 11a ust. 6 i 8 obowiązującej wówczas ustawy o ochronie zwierząt. - umieszczanie w programie nazwy i adresu konkretnego schroniska, podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt, wykonawcę zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt, sprawującego całodobową opiekę weterynaryjną nad zwierzętami w przypadku zdarzeń drogowych z ich udziałem, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich nie wynika z przepisów ustawy o ochronie zwierząt. - usypianie ślepych miotów, nie dotyczy tylko zwierząt bezdomnych, lecz wynika z zapobiegania bezdomności zwierząt, finansowanego z budżetu gminy. Wobec powyższego w ocenie Gminy Tymbark, jako co najmniej nieudowodnioną należy uznać tezę, iż uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego a to art. 11a ust. 1, 3, 4i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. obowiązującej wówczas ustawy o ochronie zwierząt. Na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała nie zawiera zapisu odnośnie rozdysponowania środków na realizację planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Tymbark Nr XXIV/147/2017 z dnia 8 lutego 2017 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tymbark na rok 2017 r. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840). Stanowił on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności : 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust.2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne, wobec powyższego kwestią sporną może być nie tyle to, czy zaskarżona uchwała zawiera obligatoryjne elementy, ile to, czy regulacje w nich zawarte są wystarczająco szczegółowe i precyzyjne. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest prawidłowa i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności choćby niektórych jej zapisów. Wbrew zarzutom skargi, uchwała jest na tyle szczegółowa i precyzyjna, że możliwe jest jej wykonanie. W skardze zarzucono brak dostatecznych uregulowań natury podmiotowej tj. zaniechanie wskazania konkretnego (wraz z podaniem dokładnej nazwy i adresu) schroniska dla zwierząt, za pośrednictwem którego Gmina realizować będzie poszczególne zadania wynikające z Programu (miejsce dla zwierząt bezdomnych, ich obligatoryjna sterylizacja i kastracja, usypianie ślepych miotów) a także konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt. Oceniając te zarzuty, wypada zauważyć, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (zaskarżona uchwała wymóg ten spełnia – § 11 programu). Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania. W tym kontekście trzeba też zwrócić uwagę na to, że zaskarżona uchwała definiuje w szczególności pojęcie "schroniska" wskazując, że jest to schronisko dla bezdomnych zwierząt, z którym została podpisana umowa na przyjęcie tych zwierząt. Nadto Program szczegółowo i konkretnie (§ 8) wskazuje podmiot - Lecznicę Weterynaryjną - zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jak również opiekę weterynaryjną udzielaną chorym zwierzętom bezdomnym i kotom wolnożyjącym. Także zasady usypiania ślepych miotów zostały dostatecznie dokładnie uregulowane w § 9 Programu. Z przepisu tego wynika, że przewidziano usypianie ślepych miotów zarówno w schronisku z którym zostanie zawarta umowa, jak i w gabinecie weterynaryjnym, nadto gmina finansować będzie usypianie ślepych miotów kotów wolnożyjących na zasadach tam określonych. Przepis ten (§ 9 ust. 2 i 3) wskazuje również na zasady i miejsce sterylizacji i kastracji zwierząt – zarówno wolnożyjących jak i posiadających właścicieli. Także i te czynności wykonywać będzie gabinet weterynaryjny z którym wójt gminy zawrze umowę. Do odpowiedzi na skargę załączona została umowa z dnia [...] grudnia 2016 r. zawarta przez Wójta Gminy Tymbark z Lecznicą Weterynaryjną s.c. [...] z okresem obowiązywania od 1 stycznia do 31 grudnia 2017r., z której wynika zakres zadań spójny z zadaniami opisanymi w uchwale. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że uchwała ta z powodzeniem mogła być wykonywana a działania objęte jej zakresem rzeczowym zostały prze Gminę należycie przemyślane i zorganizowane. Na koniec wskazać należy, że w preambule (wprowadzenie pkt. 3) uchwały wskazano między innymi, że: "Większość działań określonych w Programie dotyczy psów i kotów, ponieważ skala bezdomności tych zwierząt jest największa". Lektura wszystkich postanowień Programu wskazuje na to, że problem zapobiegania bezdomności zwierząt i opieki nad nimi został w gminie Tymbark należycie rozpoznany i zidentyfikowany, a szczegółowa treść programu kładzie nacisk na te obszary koniecznych działań, które wymagają największej uwagi. Odnosząc się natomiast do podniesionego na rozprawie zarzutu, że zaskarżona uchwała nie zawiera zapisu odnośnie sposobu rozdysponowania środków na realizację planu, podnieść należy, że rzeczywiście kwota 6 000 zł nie została szczegółowo podzielona na poszczególne zadania opisane w programie, a jedynie ogólnie wskazano, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie zadań wynikających z programu, a świadczenie tych usług i dostaw odbywać się będzie zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych. Tak ogólny zapis jest oczywiście uchybieniem, jednak nie ma charakteru tak istotnego, aby usprawiedliwiało stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, ale także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.