I OSK 1996/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 99/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłki rodzinne wraz z dodatkami 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 99/18) po rozpoznaniu skargi M. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłki rodzinne wraz z dodatkami. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Burmistrz K. przyznał M. K. świadczenia w formie: zasiłku rodzinnego na dzieci, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dojazdów do szkoły i wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej – na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz K. na podstawie art. 104, art. 163 i art. 127a § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 23 lit. a, c pkt 27 lit. c, art. 4, art. 5, art. 20 ust. 3, art. 25 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) uchylił od dnia 1 lipca 2017 r. powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. Jak wskazał organ, mąż strony od dnia 4 maja 2017 r. podjął inną pracę, uzyskując za czerwiec 2017 r. wynagrodzenie w wysokości 4.601,04 zł. Tym samym miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 920,21 zł, przekraczając ustawowe kryterium 674 zł uprawniające do pobierania ww. świadczeń rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K., wskazując, że organ uwzględnił dochód uzyskany przez jej męża wyłącznie z jednego miesiąca, błędnie zakładając, że wynagrodzenie będzie co miesiąc w takiej samej wysokości. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wskazał organ odwoławczy, w 2014 r. skarżąca uzyskała dochód w wysokości 19.917,79 zł z tytułu zatrudnienia, a jej mąż w wysokości 31.159,54 zł z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz świadczenia rehabilitacyjnego. Dochód męża strony jest dochodem utraconym w całości z powodu wyrejestrowania z dniem 13 listopada 2015 r. działalności gospodarczej oraz utraty prawa do świadczenia rehabilitacyjnego. Z dniem 8 stycznia 2016 r. mąż skarżącej podjął zatrudnienie, uzyskując za luty 2016 r. dochód w wysokości 2.356,87 zł, co w przeliczeniu na osobę stanowi kwotę 471,37 zł. Z dniem 18 sierpnia 2016 r. skarżąca utraciła dochód z 2014 r. uzyskując prawo do urlopu wychowawczego, jednakże okoliczność ta nie wpłynęła na ustalone prawo do świadczeń rodzinnych. Następnie skarżąca w dniu 3 sierpnia 2017 r. zawiadomiła organ o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, potwierdzając ustanie dotychczasowego zatrudnienia męża z dniem 30 kwietnia 2017 r. oraz podjęcie nowego od dnia 4 maja 2017 r. Z uwagi na przekroczenie dochodu rodziny o kwotę 1.231,04 zł (4.601,04 zł – 3370 zł) w czerwcu 2017 r. organ I instancji zasadnie uznał, że świadczenia rodzinne nie przysługują stronie od lipca 2017 r. Dochód nie może zostać natomiast wyliczony, jak sugeruje strona, jako średnie wynagrodzenie z trzech kolejnych miesięcy lub też z innego miesiąca niż czerwiec 2017 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. K., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 K.p.a. Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, że mąż co miesiąc będzie otrzymywał takie samo wynagrodzenie. Według umowy o pracę wynagrodzenie zasadnicze określono w wysokości 3.600,00 brutto. Premia i jej ewentualna wysokość jest jednak uzależniona od wykonania planu na dany miesiąc, natomiast uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jednym miesiącu nie wpływa na prawo do świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Uwzględniając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał na art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1253 ze zm.), podkreślając, że określony w tym przepisie tryb ma zastosowanie, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z opisanych tam okoliczności. Odwołał się następnie do art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2a i art. 5 ust. 4b ww. ustawy i podkreślił, że podstawową przesłanką przyznania świadczeń rodzinnych jest spełnienie kryterium dochodowego rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód uzyskany w skali roku kalendarzowego. Zasada ta ma również zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc dochód ten również należy liczyć w stosunku rocznym. W innym wypadku jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia, decydowałoby w sposób znaczący o przyznaniu takiego świadczenia i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach. Praktyka taka stałaby w sprzeczności z art. 71 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zapatrywania organów, że uzyskana jednorazowo w czerwcu 2017 r. kwota dochodu przesądzała o braku podstaw do przyznania świadczeń rodzinnych i konsekwencji uzasadniała zmianę sytuacji dochodowej rodziny skarżącej. Zdaniem Sądu, uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. od dnia 1 lipca 2017 r. w przypadku uzyskania jednorazowej kwoty dochodu wynika z niewłaściwej wykładni przepisu art. 5 ust. 4b, gdyż organy pominęły końcowe sformułowanie że dochód ma być uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia rodzinnego. Oznacza to, że dochód uzyskany w czerwcu 2017 r. ma być uzyskiwany w dalszym ciągu od 1 lipca 2017 r., a taka sytuacja nie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Owa premia, która została zaliczona do dochodu męża skarżącej za czerwiec 2017 r., nie ma charakteru stałego, ale – jak wskazuje skarżąca – zależy od wykonania planu na dany miesiąc i może być przyznana bądź też nie. Oznacza to, że organy nie uwzględniając powyższej okoliczności dopuściły się naruszenia art. 5 ust. 4b, co w konsekwencji skutkuje także naruszeniem art. 32 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd, że uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jedynym miesiącu nie wpływa na prawo do świadczenia rodzinnego. Z art. 5 ust. 4b wynika bowiem wprost, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez jeden miesiąc, albowiem doliczeniu podlega dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty. Z kolei zastrzeżenie, że dochód uzyskany po roku poprzedzającym okres świadczeniowy dolicza się do dochodu członka rodziny pod warunkiem, że jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do zasiłku, zakłada doliczenie tylko dochodu długotrwale uzyskiwanego. Tak więc dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpływa na prawo do świadczeń rodzinnych, natomiast uzyskany na okres dłuższy, będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania. W kontrolowanej sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia konieczności osiągania owego dochodu w dacie przyznawania świadczenia (weryfikowania prawa do tego świadczenia), ale okoliczności tej organ nie uczynił przedmiotem podjętych ustaleń. Z tych powodów, Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne pozostałe zarzuty skargi dotyczące braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w kontekście wystąpienia przesłanek określonych w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 K.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, że organy administracji nie podjęły w kontrolowanej sprawie ustaleń zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy uzasadniającego zastosowanie trybu weryfikacji ostatecznej decyzji, o którym mowa w art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem kasatora organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy związane z wystąpieniem przesłanek wskazanych w art. 32 ww. ustawy, w tym dotyczących ustania prawa do świadczeń rodzinnych, a w szczególności przekroczenia kryterium dochodowego poprzez ustalenie na podstawie dowodu, jakim jest umowa o pracę na czas nieokreślony, że dochód osiągnięty przez członka rodziny po roku kalendarzowym jest uzyskiwany w okresie na jaki weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych i nie ma charakteru jednorazowego, 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 4b w związku z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w wyniku przyjęcia, że w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b tej ustawy dochód należy liczyć w stosunku rocznym, tj. dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy. Zdaniem kasatora przepis art. 5 ust. 4b ustawy nie dopuszcza wykładni zastosowanej przez Sąd, gdyż odnosi się do dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym i stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 3 pkt 2a dotyczącej ustalania dochodu z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Wskazując na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kolegium zrzekło się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych wniosła skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, stwierdzić trzeba, że zasadniczy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył wykładni art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W przepisie tym, obok art. 5 ust. 4a ustawodawca przewidział sytuację zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te mogą polegać na uzyskaniu dochodu lub też na jego utracie. Definicję legalną uzyskania dochodu zawiera art. 3 pkt 24, zaś zmiany polegające na uzyskaniu dochodu mogą nastąpić w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jak również po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W rozpoznawanej sprawie uzyskanie dochodu nastąpiło po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co reguluje właśnie art. 5 ust. 4b ww. ustawy. Zgodnie z nim: "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych". W świetle powyższego, przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z którym w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, jest niezgodny z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 5 ust. 4b. Zaznaczyć należy, że przepis ten został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) z dniem 1 stycznia 2012 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy Nr 3897) "zaproponowana zmiana pozwoli na precyzyjne określenie dochodu i przyznanie świadczeń rodzinom, których faktyczny dochód nie przekracza przyjętego w ustawach kryterium dochodowego. Wykazany zostanie dochód faktycznie otrzymywany, a nie dochód zaniżony, co miało miejsce w przypadku osób, które pod koniec roku podjęły dopiero pracę (po podziale ich rocznego dochodu przez liczbę miesięcy w roku wykazywany był dochód znacznie zaniżony względem dochodu faktycznie przez nich miesięcznie otrzymywanego)". Prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń, a nie przeciętnego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim, chyba że od poprzedniego roku nie zaszły zasadnicze zmiany w sytuacji dochodowej rodziny. Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 242/14 i I OSK 268/14, 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 416/15, 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2447/14, 7 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1271/15, 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 160/17 (orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl) i również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w całości je podziela. Jak słusznie podkreśla w jej uzasadnieniu Kolegium, zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia została podważona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ponieważ jest zgodna z tą przeprowadzoną w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. podobnie jak jego zastosowanie decyzja ta jest zgodna z prawem. Tym samym uwzględnienie przez organ aktualnego dochodu – za miesiąc, który nastąpił po tym, w którym podjął nową pracę znajduje oparcie w literalnym brzmieniu ww. przepisu. Ponieważ mąż skarżącej zmienił pracę, dochód z poprzedniego roku słusznie został uznany za utracony. Uwzględniając zatem podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 4b i art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji tego również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 K.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi zgodnie z art. 188 i art. 151 P.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.