VI SA/Wa 1751/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę VI SA/Wa 1751/17 Uzasadnienie Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282, z późn. zm) utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w części, w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przedsiębiorcy T. sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwaną dalej "skarżącą"). Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie prawnym i faktycznym: Pismem z dnia 28 lipca 2016 r. uzupełnionym pismem z dnia 20 września 2016 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w części, w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Po rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] grudnia 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów, wydał decyzję Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] we wnioskowanym zakresie. Organ stwierdził, że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż w przedmiotowym przypadku nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa". Następnie skarżąca zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji Nr [...] i orzeczenie co do istoty zgodnie z wnioskiem. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 Kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr [...], zwanej dalej "Decyzją Zmieniającą", we wnioskowanym zakresie pomimo istnienia przesłanki wymienionej w tym przepisie. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów jeszcze raz podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może być dokonane jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione wymagane prawem przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. Organ uznał, że w dniu wydania "Decyzji Zmieniającej" Minister Gospodarki miał podstawę prawną wyrażoną w przepisach rangi ustawowej pozwalającą na wydanie przedmiotowej decyzji. Takim przepisem w przedmiotowym przypadku był art. 6 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse". Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o sse", w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. We wniosku tym przedsiębiorca mógł także wnieść o zmianę warunków zezwolenia. Termin złożenia wniosku ograniczono do dnia [...] grudnia 2007 r. Skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia w ww. trybie. Minister Gospodarki w dniu [...] lipca 2008 r. wydał decyzję Nr [...], którą zmienił zezwolenie we wnioskowanym zakresie, tj. rozszerzył przedmiot działalności określony w zezwoleniu, skrócił okres utrzymania zatrudnienia na poziomie 205 pracowników, zwiększył poziom nakładów inwestycyjnych oraz wykreślił punkt dotyczący wyrobu wytworzonego na terenie strefy. Powyższy wniosek został złożony przed upływem [...] grudnia 2007 r., czyli postępowanie zostało wszczęte w terminie wynikającym z art. 6 ustawy z 2003 zmieniającej ustawę o sse. Zatem w dniu [...] lipca 2008 r., tj. w dniu wydania "Decyzji Zmieniającej" Minister Gospodarki miał podstawę prawną wyrażoną w przepisach rangi ustawowej pozwalającą na wydanie przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu, "Decyzji Zmieniającej" nie można także zarzuć, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim nie było przepisu, który nakazywałby organowi, aby decyzje wydawane na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse "dostosowywały zezwolenia" do nowych zasad funkcjonowania stref wynikających z ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2000 r. zmieniającą ustawę o sse", w tym nowego brzmienia art. 19 ust, 1 ustawy o sse. Ponadto przepis ten nie przewiduje działania organu z urzędu. Postępowanie w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w "Decyzji Zmieniającej" było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy. Organ nie podzielił opinii skarżącej, iż zmieniając zezwolenie w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse uzyskała potwierdzenie, że obowiązują ją nowe zasady prowadzenia działalności gospodarczej na terenie sse wprowadzone nowelizacją ustawy o sse z 2000 r. i 2003 r., w tym brak ograniczenia czasowego obowiązywania zezwolenia. Organ wyjaśnił, że skarżąca uzyskała zezwolenie w dniu [...] grudnia 2000 r., a więc pod rządami ustawy o sse, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie, uwzględnia się przepisy prawa, w tym regulacje dotyczące zasad i warunków korzystania ze zwolnienia od podatku dochodowego, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego przez przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Dopuszczały one bowiem korzystanie z całkowitego zwolnienia dochodu od podatku w okresie równym połowie okresu, na jaki została ustanowiona strefa (przez 10 lat) od rozpoczęcia działalności i zwolnienia 50% dochodu przez kolejne lata, do końca działalności strefy, pod warunkiem osiągnięcia określonego poziomu zatrudnienia lub zainwestowania kwoty określonej odrębnie dla każdej strefy. Taka konstrukcja zwolnienia podatkowego umożliwiała więc korzystanie z niego przez maksymalnie 20 lat, przy czym jego wielkość w żaden sposób nie była powiązana z wartością inwestycji lub kosztami utworzenia nowych miejsc pracy. Uznając zasady udzielania zwolnienia podatkowego za niezgodne z acquis i zobowiązaniami Polski wynikającymi z Układu Europejskiego, zmieniono przepisy dotyczące zasad wspierania przedsiębiorców działających w strefach. Na mocy ustawy z 2000 r. zmieniającej ustawę o sse i rozporządzeń wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o sse zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Na mocy tej ustawy odstąpiono też od określania terminu ważności zezwolenia i zmieniono brzmienie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którym zezwolenie wygasało z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa. Zasady te miały obowiązywać przedsiębiorców, którzy ulokują się w strefie począwszy od 2001 r. Mając na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i przepis art. 13 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy z 2000 r. zmieniającej ustawę o sse, stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w ustawie z 2000 r. zmieniającej ustawę o sse w art. 5 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i 19 tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Zatem zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ww. nowelizacji ustawy o sse nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. W dalszym ciągu była więc grupa przedsiębiorców, którzy posiadali prawo do pomocy niezgodnej z acquis i warunki tej pomocy były przedmiotem negocjacji akcesyjnych. W toku negocjacji strona polska proponowała wprowadzenie okresu przejściowego i zachowanie dotychczasowych zasad do końca 2017 r., a więc do końca funkcjonowania wszystkich stref i do końca ważności wszystkich zezwoleń. Komisja Europejska nie zgodziła się jednak na tę propozycję i ostatecznie wypracowano rozwiązanie, które zostało zawarte w Traktacie o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse. Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 tej ustawy i jest to jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców. Jest to jednocześnie przepis, który wprowadza odstępstwo od zasady, że do przedsiębiorców działających w strefie na podstawie zezwolenia zastosowanie znajdują przepisy prawa, w tym zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej obowiązujące w dniu wydania zezwolenia. W związku z określeniem w art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse nowych zasad korzystania z pomocy dla przedsiębiorców działających w oparciu o zezwolenie sprzed 2001 r., niezbędne było jednoczesne uchylenie przepisu art. 5 ustawy z 2000 r. zmieniającej ustawę o sse, który miał gwarantować niepogorszenie zwolnienia i preferencji w strefach. Bez usunięcia gwarancji niepogorszenia praw do wsparcia "strefowego" trudno byłoby mówić o wprowadzeniu nowych, wynegocjowanych z Unią Europejską zasad, które niewątpliwie ograniczały wielkość dopuszczalnego wsparcia. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w wyniku negocjacji przedsiębiorcy mali i średni zachowali prawo do zwolnień podatkowych na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r. (a więc całkowitego zwolnienia podatkowego przez 10 lat i 50% zwolnienia przez pozostały okres) odpowiednio do końca 2011 i 2010 r. Na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse dla dużych przedsiębiorców wprowadzono nowe zasady korzystania ze wsparcia, uzależniając jego wielkość od wartości zrealizowanej inwestycji oraz daty uzyskania zezwolenia, przy czym dla inwestorów działających w branży motoryzacyjnej wprowadzono odrębne rozwiązanie. Duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2000 r. mogli skorzystać z pomocy wynoszącej maksymalnie 75% kosztów inwestycji poniesionych do końca 2006 r., przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia z 2000 r. - 50% kosztów, a przedsiębiorcy działający w branży motoryzacyjnej - 30% kosztów. W przepisie art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse odwołano się do zakresu zwolnień podatkowych ustalonego w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu nadanym przedmiotową nowelizacją ustawy z 2003 r., ale ze zmianami wynikającymi z pkt 1 - 4 art. 5 ust. 2 tej nowelizacji ustawy. Ponadto należy zauważyć, że art. 5 ww. ustawy określa nowe zasady korzystania ze wsparcia w strefach, odwołując się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse, ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności zezwolenia, w szczególności' nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Jednocześnie w świetle przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy. Należy podkreślić, że zmiana zezwolenia miała na celu rekompensatę utraconych korzyści w związku z wprowadzeniem nowych, bardziej restrykcyjnych zasad udzielania pomocy w strefach. Organ wyjaśnił, że przepis art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse z jednej strony oznaczał zgodę na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy, a z drugiej strony pozwalał na ukształtowanie nowych obowiązków w zezwoleniu na zasadach korzystniejszych dla przedsiębiorcy, korzystanie z Funduszu Strefowego i na zwolnienie z podatku od nieruchomości przez dużych przedsiębiorców. Spółka zdecydowała się na taką zmianę, zwracając się do Ministra Gospodarki ze stosownym wnioskiem. "Decyzją Zmieniającą" Minister Gospodarki dokonał zmiany zezwolenia. Konsekwencją tej zmiany jest zgoda na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych, a więc również akceptacja regulacji określonej w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit, c) ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse, ale nie oznacza to, że Spółkę przestaje obowiązywać ograniczenie czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, tj. termin jego ważności wpisany obligatoryjnie do wszystkich zezwoleń będących przedmiotem negocjacji akcesyjnych. Ponadto organ wydający "Decyzję Zmieniającą" nie ustalił w tej decyzji okresu obowiązywania zezwolenia krótszego niż okres, na jaki została ustanowiona strefa, bowiem rozstrzygnięcie tej decyzji nie dotyczyło kwestii terminu ważności zezwolenia. Według organu stanowisko strony zgodnie z którym w wyniku uzyskania "Decyzji Zmieniającej" do skarżącej znajduje zastosowanie przepis określający termin wygaśnięcia zezwolenia strefowego określony zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o sse jest bezpodstawne. Zdaniem organu, analiza art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń. Za nieprawdziwą organ również uznał tezę skarżącej, w ocenie której zmiana zezwolenia w ww. trybie oznacza zrównanie zasad korzystania z pomocy publicznej przedsiębiorcy działającego na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r. z zasadami obowiązującymi przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. Wbrew twierdzeniom Spółki sytuacja przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r. różni się od sytuacji inwestorów posiadających zezwolenia wydane po dniu 1 stycznia 2001 r. Do czasu wejścia w życie art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse, tj. do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej przedsiębiorca ten korzystał ze zwolnienia z podatku dochodowego na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. Przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane w kolejnych latach mają inną intensywność pomocy i ustawa o sse przyznaje im pomoc wyłącznie w formie zwolnienia od podatku dochodowego. Organ w sposób szczegółowy wskazał na okresy czasowe i lokalizacyjne stref oraz obowiązujących przepisów podatkowych. Organ wskazał również, że sama konstrukcja instrumentu specjalnych stref ekonomicznych opierająca się na wyznaczeniu końcowego terminu ich funkcjonowania, a nie maksymalnego okresu korzystania z pomocy publicznej określonego np. w latach, prowadzi do sytuacji, że poszczególni przedsiębiorcy mają różny okres korzystania z pomocy. Żądając stwierdzenia nieważności "Decyzji Zmieniającej" w zakresie, w jakim nie, dostosowuje ona pkt I ww. zezwolenia do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania, skarżąca oczekiwała umożliwienia korzystania z pomocy publicznej do końca istnienia strefy (w obecnym stanie prawnym jest to 31 grudnia 2026 r.), a więc przez ponad 26 lat, licząc od daty wydania zezwolenia, a przedsiębiorca, który wejdzie do strefy w 2016 r. mógłby skorzystać z pomocy przez maksymalnie 10 lat. Co więcej, forma pomocy, a więc zwolnienie dochodów osiągniętych w strefie od podatku dochodowego, także ma istotny wpływ na faktyczny czas korzystania z pomocy publicznej. Poniesienie straty na działalności gospodarczej, np. w wyniku wahań koniunktury czy niekorzystnych zmian w danej branży, oznacza brak możliwości skorzystania z pomocy i odpowiednie skrócenie okresu korzystania ze zwolnienia podatkowego. Nie oznacza to jednak, że zastosowanie takich rozwiązań w przypadku tego instrumentu wsparcia prowadzi do nierówności przedsiębiorców wobec prawa. Odnosząc się do poruszonej we wniosku kwestii trybu rozpatrywania wydłużenia terminu obowiązywania zezwolenia w kategoriach przekroczenia pomocy publicznej przyznanej skarżącej organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania było rozpoznanie i rozstrzygnięcie prawidłowości wydania przez Ministra Gospodarki decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, tj. jej zgodności z przepisami, a nie wydłużenie terminu ważności zezwolenia Nr [...]. W świetle tych argumentów organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez brak stwierdzenia przez Ministra nieważności Konwersji Zezwolenia (w części, w jakiej pozostawiła ona bez zmian punkt I Zezwolenia, tj. okres jego obowiązywania), która została wydana z rażącym naruszeniem art. 19 ust 1 ustawy o sse w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. , z uwagi na utrzymanie w mocy - bez podstawy prawnej - pkt I Zezwolenia, wyznaczającego okres obowiązywania Zezwolenia krótszy niż okres na jaki została ustanowiona KSSE; 2) art. 8 kpa w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej z 2003 r. - poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej w efekcie naruszenia zasady równości podmiotów strefowych oraz wprowadzenia ich w błąd co do możliwości ubiegania się o zmianę daty obowiązywania ich zezwoleń; 3) art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: a) nieuwzględnieniu przez Ministra okoliczności, że wskutek zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z 2000 r. i ustawą nowelizującą z 2003 r. oraz w związku z Konwersją Zezwolenia, do sytuacji skarżącej mają w pełni zastosowanie zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujące po 1 maja 2004 r.; b) uznaniu, że wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych w ustawach nowelizujących ustawę o sse, brzmienie art. 19 ust. 1 ustawy o sse obowiązujące w dacie wydania Konwersji Zezwolenia (tj. w dniu [...] lipca 2008 r.) nie znajdzie zastosowania do sytuacji skarżącej; c) uznaniu, że zmiana warunku zezwolenia w postaci terminu jego obowiązywania wymagała wyraźnego wskazania żądania takiej zmiany we wniosku o konwersję zezwolenia; 4) art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. - poprzez jego nieusprawiedliwione niezastosowanie w niniejszej sprawie, wynikające z błędnego uznania, że w niniejszej sprawie należy stosować stan prawny obowiązujący w dacie wydania Zezwolenia, tj. na dzień [...] grudnia 2000 r. Z uwagi na wskazane naruszenia wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz 2) uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 135 p.p.s.a.; 3) zobowiązanie Ministra na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia nieważności Konwersji Zezwolenia (w części w jakiej pozostawiła ona bez zmian punkt I Zezwolenia, tj. okres jego obowiązywania); 4) zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz. 1369, ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów utrzymująca w mocy decyzję tego organu, którą odmówił stwierdzenia nieważności "Decyzji Zmieniającej" w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania, nie narusza prawa. Strona skarżąca domagała się w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zwanej dalej "Decyzją Zmieniającą", w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K., do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania. A zatem wbrew twierdzeniem skarżącej istota sporu w niniejszej sprawie nie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy do tzw. "starych przedsiębiorców", którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed 1 stycznia 2001 r., zastosowanie znajdują zasady prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, obowiązujące od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, a w szczególności te odnoszące się do terminu ważności zezwoleń strefowych, ale czy decyzja Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. dotknięta była wadą uzasadniająca stwierdzenie nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest bowiem decyzja organu wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności tzw. "Decyzji Zmieniającej". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (organ związany jest zakresem wniosku strony w tym względzie) jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym (jako nadzwyczajnym trybie postępowania) organ administracji nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji wiąże się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w wymienionym przepisie (tu przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej – stosownie do wniosku strony); w postępowaniu nieważnościowym organ nie działa więc tak jak w postępowaniu zwykłym, tylko ocenia legalność decyzji na podstawie materiałów z postępowania zwykłego zakończonego decyzją, której stwierdzenia nieważności dochodzi strona. Bada zatem stan faktyczny i prawny z daty wydania tej decyzji. Samo stwierdzenie nieważności jest natomiast aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą, przy czym dla oceny tej decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji/aktu uchyla skutki prawne powstałe od wydania decyzji nieważnej, a organ nadzoru decyzją stwierdzającą nieważność jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Problematyka stwierdzenia nieważności decyzji oparta została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który wymaga wykazania wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, ze strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w części w jakiej organ w ogóle nie orzekał, albowiem żądanie nie było objęte wnioskiem strony Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują sytuacji stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, które nie zostało zawarte w decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu, że istniała podstawa prawna wyrażona w przepisach rangi ustawowej pozwalająca na wydanie decyzji, co do której sformułowany został wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Takim przepisem w przedmiotowym przypadku był art. 6 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282, ze zm.) w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Przedsiębiorca mógł także wnioskować o zmianę warunków zezwolenia. Termin złożenia wniosku ograniczono do dnia 31 grudnia 2007 r. Skarżąca skorzystała z możliwości zmiany warunków zezwolenia Nr [...]. W dniu [...] lipca 2008 r. na podstawie wniosku przedsiębiorcy w trybie ww. przepisu ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse Minister Gospodarki wydał decyzję nr [...], którą zmienił zezwolenie we wnioskowanym zakresie tj. w szczególności zmienił preambułę zezwolenia. Postępowanie w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w "Decyzji Zmieniającej" było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy. Decyzja nie naruszała obowiązujących przepisów. Za bezzasadny uznać należy zarzut skarżącej spółki, że w ramach postępowania wszczętego na wniosek strony, organ powinien zamieścić w decyzji z urzędu dodatkowe rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że nie było przepisu, który nakazywałby organowi, aby decyzje wydawane na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse "dostosowywały zezwolenia" do nowych zasad funkcjonowania stref wynikających z ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, ze zm.), w tym nowego brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy o sse. Zdaniem Sądu, jeżeli strona jest przekonana, że do tzw. "starych przedsiębiorców", którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed 1 stycznia 2001 r., zastosowanie znajdują zasady prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, obowiązujące od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, a w szczególności te odnoszące się do terminu ważności zezwoleń strefowych, powinna wystąpić o zmianę pkt I zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Dopiero rozstrzygnięcie wydane w tym trybie pozwoli na merytoryczna ocenę podnoszonych przez skarżącą zarzutów. W niniejszym postępowaniu nieważnościowym przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a nie sprawy co do jej meritum. Organ rozpatrywał sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie oceniał prawidłowość wydania "Decyzji Zmieniającej". Z powodów szczegółowo wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz w świetle ww. rozważań Sądu organ zasadnie ustalił w okolicznościach prawidłowo ustalonego stanu faktycznoprawnego tej sprawy, że przesłanka ta nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.