II SA/Lu 1194/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Zarządu Dróg kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 września 2017 r., znak: SKO.41/1562/GG/2017, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także: Kolegium), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 22 marca 2017 r., znak: SKO.41/4916/GG/2016, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Kraśnik z dnia 13 sierpnia 2013 r., znak: PGN.GG.6831.20.2013, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 158/9, o pow. 1,7637 ha, na działki: nr 158/17 o pow. 0,0198 ha, nr 158/18 o pow. 1,6411 ha i nr 158/19 o pow. 0,1028 ha. W obszernym uzasadnieniu decyzji z dnia 20 września 2017 r. Kolegium podzieliło w całości argumentację przywołaną w decyzji tego organu z dnia 22 marca 2017 r. Zdaniem Kolegium, nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, że wskazana wyżej decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 czy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.), przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kraśnik, zatwierdzonego Uchwałą nr XXVIII/397/2004 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 21 października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 26, poz. 826), zmienionego uchwałą nr XL/344/2010 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 13 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 73, poz. 1430; dalej także: plan miejscowy), ani art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Kolegium podniosło, że plan miejscowy przewiduje w § 2 ust. 2 pkt 2 tereny komunikacji, w tym KX - ciąg pieszo - jezdny, zaś kwestionowana decyzja potwierdza przeznaczenie na taki właśnie cel nowo wydzielonej działki nr 158/17. Zawarty w uzasadnieniu tej decyzji zapis "nr 158/17 - teren przeznaczony pod poszerzenie Alei Niepodległości, obecnie droga powiatowa (symbol 5 KX)", nie może być oceniony jako rażąco naruszający prawo, albowiem wiążąca dla organu wydającego decyzję zatwierdzającą podział jest sentencja tej decyzji, a nie jej uzasadnienie. W skardze na decyzję Kolegium z 20 września 2017 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Kraśniku (dalej także: Zarząd) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej Zarząd zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 98 ust. 1 oraz art. 93 u.g.n., wskutek uznania, że kwestionowana decyzja podziałowa nie narusza rażąco planu miejscowego. Zdaniem Zarządu, nie było podstaw do wydzielenia opisanej działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną, gdyż plan nie przewiduje w terenie objętym podziałem drogi publicznej o kategorii drogi powiatowej, lecz drogę wewnętrzną (ciąg pieszo-jezdny). Niezależnie od tego Zarząd wskazał, że wydzielona działka jest już faktycznie zajęta pod pas istniejącej drogi publicznej o kategorii drogi powiatowej w rozumieniu art. 1, art. 4 pkt 1 oraz art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności wspomnianej na wstępie decyzji o podziale nieruchomości, wskazała na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), którego jej zdaniem dopuścił się organ wydając tę decyzję. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie to pojęcie, które nie budzi rozbieżności interpretacyjnych w związku z bogatym dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jest ono interpretowane jednolicie, jako oczywista niezgodność rozstrzygnięcia z treścią zastosowanej normy prawnej, zawartej w przepisie przyjętym za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Wskazuje się, że rażące naruszenie prawa wiąże się także z powstaniem skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle reguł praworządności. Zakłada się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 oraz z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1672/10). Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., w przypadku gdy projektowana do podziału nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podziału takiej nieruchomości można dokonać jedynie wówczas, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W konsekwencji, jak wskazuje się w doktrynie, przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia właściwy organ musi ocenić, czy projekt służy temu przeznaczeniu i je realizuje. Organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi zatem bezsprzecznie rozstrzygnąć, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji norm planu miejscowego, a więc czy projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (zob. G. Węgrzyn, Linie podziału nieruchomości a linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania w planie miejscowym, NZS 2009, nr 4, s. 58, SIP LEX, teza 1; K. Marciniuk, Podział nieruchomości - zagadnienia administracyjnoprawne, St.Iur. 2015, nr 61, s. 181 i n., SIP LEX, teza 2). Wskazać zatem trzeba, że dokonywana w tym zakresie ocena dopuszczalności podziału nieruchomości, nie może ograniczać się tylko do sprawdzenia, czy projektowany podział jest "niesprzeczny" z zapisami planu miejscowego. Powyższy przepis wymaga bowiem jednoznacznego stwierdzenia "zgodności" tego podziału z planem, co ma miejsce wówczas, gdy nie budzi wątpliwości, że wydzielenie nowej działki (bądź działek) służy realizacji norm planu miejscowego. Wyłączona jest zatem możliwość zatwierdzenia podziału nieruchomości, który – choćby jedynie częściowo – uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości w sposób przewidziany przez plan miejscowy. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że decyzją Burmistrza Miasta Kraśnik z 13 sierpnia 2013 r., znak: PGN.GG.6831.20.2013, zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 158/9, o pow. 1,7637 ha, na działki: nr 158/17 o pow. 0,0198 ha, nr 158/18 o pow. 1,6411 ha i nr 158/19 o pow. 0,1028 ha. Z decyzji tej wynika, że wydzielona działka nr 158/17 stanowi "teren przeznaczony pod poszerzenie Alei Niepodległości, obecnie droga powiatowa (symbol 5 KX)" (k. 18 akt I instancji). Niekwestionowane jest również, że przepis § 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla opisanego terenu, oznaczonego symbolem "5 KX", obejmującego wydzieloną działkę nr 158/17, zawiera następujące ustalenia: "1. przeznaczenie terenu: ciąg pieszo-jezdny, 2. zasady zagospodarowania: 1) szerokość w liniach regulacyjnych min. 12 m, w tym utwardzony ciąg pieszo-jezdny o szerokości nie mniejszej niż 5,0 m. 2) dopuszcza się przebieg sieci infrastruktury technicznej oraz urządzeń związanych z eksploatacją drogi, 3) zakazuje się lokalizowania ogrodzeń wewnątrz linii rozgraniczających ciągu". Bezsprzecznie też, zarówno w części tekstowej, jak i rysunkowej planu miejscowego, działka nr 158/17 nie została przeznaczona pod "poszerzenie" drogi publicznej. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że w świetle powyższych zapisów planu miejscowego nie było możliwe wydzielenie działki nr 158/17 z działki nr 158/9, z przeznaczeniem na poszerzenie drogi powiatowej - Alei Niepodległości w Kraśniku. Oczywiste jest, że zajęcie tej działki na ten cel uniemożliwiło zagospodarowanie wydzielonej działki w sposób przewidziany w planie miejscowym, jako ciągu pieszo- jezdnego o parametrach wskazanych w § 14 ust. 2 pkt 1 planu. Jak zasadnie podnosił Zarząd, działka ta w planie została przeznaczona pod realizację drogi wewnętrznej, stanowiącej ciąg pieszo-jezdny i tak też – co nie było w sprawie kwestionowane – została następnie zagospodarowana. Nie można – co oczywiste – utożsamiać przeznaczenia terenu pod realizację obiektu liniowego, niebędącego drogą publiczną, jakim jest ciąg pieszo-jezdny z drogą publiczną o kategorii powiatowej. Chociaż teren oznaczony symbolem "KX" stanowi – w świetle § 2 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego – teren komunikacji, to plan wyraźnie odróżnia ten teren od terenów przeznaczonych pod drogi publicznej: "KDZ-P - droga powiatowa", "ulica klasy Z zbiorcza KDG-W - droga wojewódzka", "ulica klasy G główna KDW - droga wewnętrzna". Niewątpliwie, do czego nie odniosło się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i nie posiada on takich samych bądź podobnych parametrów funkcjonalnych i technicznych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że obowiązujący w dacie zatwierdzenia podziału opisanej nieruchomości plan miejscowy wyraźnie odróżniał "tereny dróg i ulic – KD" od "terenów komunikacji pieszej – KX" (z dopuszczalnym przeznaczeniem na ciągi pieszo-jezdne). Przepis § 52 uchwały nr XXVIII/397/2004 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 21 października 2004 r. stanowił, że "tereny dróg i ulic – KD", z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny dróg (ulic) oznaczone są według następujących klas i kategorii: KDGPK - drogi główne ruchu przyspieszonego - krajowe, KDGK - główne - krajowe, KDGW - główne - wojewódzkie, KDZP - zbiorcze - powiatowe, KDLG - lokalne - gminne, KDDG - dojazdowe - gminne. Natomiast § 53 tej uchwały wskazywał: "1. Wyznacza się "Tereny komunikacji pieszej - KX" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod wydzielone ciągi piesze. 2. Dopuszcza się na tych terenach lokalizację: a) ścieżek rowerowych, b) ciągów pieszo-jezdnych dla dojazdów do pojedynczych działek,- KX1 c) urządzeń infrastruktury technicznej, d) terenów zieleni. 3. Szerokość ciągów pieszych ustala się w liniach rozgraniczających 4 - 10 m. Szerokości indywidualne określone są na rysunkach uszczegółowionych w skali 1:1000 i 1:2000". Jakkolwiek uchwała ta została zmieniona uchwałą nr XL/344/2010 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 13 maja 2010 r. między innymi w części dotyczących terenu oznaczonego symbolem "5 KX", to w wyniku uchwalenia tej zmiany planu utraciły moc jedynie te ustalenia dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kraśnik, uchwalonego Uchwałą nr XXVIII/397/2004 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 21 października 2004 r., których ta zmiana dotyczyła. Niewątpliwie więc aktualność zachowały cytowane wyżej, mające ogólny charakter, zapisy planu miejscowego. Z powyższego wynika, że kwestionowana przez Zarząd decyzja podziałowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z § 14 planu miejscowego. Uchybienie to polega na przekroczeniu jednoznacznej w swej treści normy prawa materialnego, z jakiej wynika zakaz wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, który to podział uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z obowiązującymi w dacie podziału ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zarazem wątpliwości, że charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja Burmistrza Miasta Kraśnik z dnia 13 sierpnia 2013 r., wbrew twierdzeniom Kolegium, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja narusza zatem nie tylko powołane wyżej przepisy prawa materialnego, lecz również art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., albowiem w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do utrzymania w mocy decyzji Kolegium z dnia 22 marca 2017 r. Podkreślenia też wymaga, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zdawkowy sposób odniosło się do części zarzutów podniesionych przez Zarząd we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczając się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia: "zarzuty przytoczone przez wnioskodawcę mogłyby być uwzględnione w postępowaniu zwyczajnym, gdyby decyzja zatwierdzająca podział została zaskarżona odwołaniem. Jednak w postępowaniu nieważnościowym, nie stanowią one rażącego naruszenia prawa". W tej części zatem zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu, albowiem brak jest możliwości prześledzenia toku rozumowania Kolegium co do zarzutów strony dotyczących między innymi: braku możliwości przeznaczenia działki nr 158/17 pod "poszerzenie" drogi powiatowej, faktycznego zagospodarowania "od dziesięcioleci" opisanej nieruchomości, braku uznania, że w sprawie doszło do wydania decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa własności nieruchomości objętych podziałem bez podstawy prawnej, czy wadliwej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych. Tym samym zaskarżona decyzja Kolegium narusza także art. 107 § 3 k.p.a., który wskazuje wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.