III SA/Po 64/18

Dnia 6 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i określenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] marca 2017r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P., działającego w imieniu Prezydenta Miasta P., z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wydania dla [...] R.G., zwanego dalej skarżącym, zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...], droga krajowa, dzielnica [...], dokładna lokalizacja przy ul. [...] – działka nr [...], ark. [...], obręb [...], o powierzchni łącznej: za okres od dnia [...].01.2014 r. do [...].01.2014 r. – powierzchnia reklamy [...] m2, od dnia [...].01.2014 r. do [...].02.2014 r. – powierzchnia reklamy [...] m2, od [...].02.2014 r. do [...].02.2014 r. – [...] m2, i od [...].02.2014 do [...].08.2014 r. – powierzchnia reklamy [...] m2 i wymierzenia z tego tytułu opłaty w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...].12.2013 r. skarżący złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia o zajęcie pasa drogowego ul. [...] pod nośnik reklamowy na okres od dnia [...].01.2014 r. do dnia [...].04.2014 r. Dnia [...].12.2013r. Zarząd Dróg Miejskich w P., działający w imieniu Prezydenta Miasta P. wydał decyzję znak: [...], którą zezwolił skarżącemu na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...], droga krajowa, dzielnica [...], działka nr [...], ark. [...], obręb [...] (dokładna lokalizacja przy ul. [...]) o powierzchni łącznej [...] m2 na okres od dnia [...].01.2014 r. do dnia [...].04.2014 r. i wymierzenia z tego tytułu opłaty w wysokości: [...] zł. Do odwołania od powyższej decyzji skarżący załączył mapę zasadniczą w skali 1:500 wskazującą położenie reklamy. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].03.2014 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu ustalenia czy nośnik znajdował się i znajduje w pasie drogowym ul. [...]. Pismem z dnia [...].01.2014 r. skarżący złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia o zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w P. i zmianę powierzchni reklamy. Kolejnym pismem z dnia [...].02.2014 r. skarżący ponownie wniósł o zmianę zezwolenia z uwagi na zmianę powierzchni reklamy od dnia [...].02.2014 r. Kolejnym pismem z dnia [...].02.2014 r. skarżący złożył wniosek o zmianę zezwolenia o zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy od dnia [...].02.2013 r. do dnia [...].01.2014 r. Skarżący pismem z dnia [...].04.2014 r. złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia o zajęcie pasa drogowego ul. [...] pod nośnik reklamowy na okres od dnia [...].05.2014 r. do dnia [...].08.2014 r. Pismem z dnia [...].05.2014 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia miejsca posadowienia tablicy reklamowej na nieruchomości i ustalenia miejsca przebiegu granicy pasa drogowego, poprzedzonej oględzinami nieruchomości z udziałem geodety oraz strony. W dniu [...].07.2014 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w P. przeprowadzili oględziny miejsca ustawienia przedmiotowego nośnika reklamowego, tj. pasa drogowego ul. [...] w P.. Ustalono wówczas, że reklama jest umiejscowiona w ww. pasie drogowym, z czym strona się nie zgodziła. Geodeta sporządził w tym zakresie pomiar sytuacyjny. Pismem z dnia [...].08.2014 r. skarżący złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia o zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. pod nośnik reklamowy na okres od dnia [...].08.2014 r. do dnia [...].12.2014 r. W kolejnym piśmie z dnia [...].12.2014 r. skarżący R.G. złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia o zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. pod nośnik reklamowy na okres od dnia [...].01.2015 r. do dnia [...].03.2015 r. Dnia [...].01.2015 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...] w P., o powierzchni łącznej [...] m2 za okres od dnia [...].01.2014r. do [...].02.2015 i [...] m2 za okres od dnia [...].02.2014 r. do dnia [...].08.2014 r. i wymierzenia tego tytułu opłaty w wysokości: [...] zł. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją SKO z dnia [...].04.2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...].08.2015 r. do organu I instancji wpłynął kolejny wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] [...]m2 (nośnik został usunięty na czas remontu w dniu [...].08.2014 r.). W toku postępowania administracyjnego do akt załączono pomiar sytuacyjny reklamy, oznaczony na mapie w skali 1:500 oraz szkic sytuacyjny, sporządzony przez uprawnionego geodetę. Wskazano na nim, iż powierzchnia reklamowa na działce nr [...] wynosi [...] m2 (poprawiona następnie na [...] m2). W dniu [...].11.2015 r. organ I instancji przeprowadził oględziny w pasie drogowym ul. [...]. W czynnościach tych uczestniczyli przedstawiciele organu, uprawniony geodeta, Skarżący - właściciel reklamy oraz jego pełnomocnik. Stwierdzono wówczas brak nośnika reklamowego. Pełnomocnik strony wskazał ponownie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. [...]. W czasie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. W dniu [...].06.2016 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...] w P., o powierzchni łącznej [...] m2 za okres od dnia [...].01.2014 r. do dnia [...].02.2015 r. i [...] m2 za okres od dnia [...].02.2014 do dnia [...].08.2014 i wymierzenia tego tytułu opłaty w wysokości: [...] zł. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].08.2016 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarząd Dróg Miejskich w P., działający w imieniu Prezydenta Miasta P. w dniu [...].03.2017 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...], droga krajowa, dzielnica [...], dokładna lokalizacja przy ul. [...], dz. nr [...], ark. [...], obręb [...], o powierzchni łącznej [...] m2 za okres od dnia [...].01.2014 r. do [...].01.2014 r., [...] m2 za okres od [...].01.2014 r. do [...].02.2014 r., [...] m2 za okres od [...].02.2014 r. do [...].02.2014 r. i [...] m2 za okres od [...].02.2014 do [...].08.2014 r. (po rozpatrzeniu wniosków z dnia: [...].12.2013r., [...].01.2014, [...].02.2014, [...].02.2014, [...].04.2014r., [...].08.2014r., [...].12.2014r.) i wymierzenia z tego tytułu opłaty w wysokości: [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wskazał między innymi, iż zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. pod reklamę w stosunku do nośnika reklamowego, znajdującego się w pasie drogowym ul. [...] w P. (niższej kategorii) oraz wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres od [...] lipca do [...] sierpnia 2014 r., tj. okres gdy reklama była już zdemontowana oraz za okres od [...] stycznia do [...] lutego 2014 r., gdy w pasie drogowym znajdował się wyłącznie fundament. Decyzją z dnia [...].10.2017r., znak: [...], wskazaną we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy wymienioną wyżej decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P.. Organ odwoławczy wskazał, że Rada Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...].05.2004 r. (§ 1 pkt 3 i § 4 ) ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, przewidując dla drogi krajowej jaką jest ul. [...], stawkę 2,50 zł za 1m2/1 dzień. Opłata zatem została wyliczona wg następującego wzoru: powierzchnia zajęcia x ilość dni x stawka opłaty za m2 za dzień. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył pas drogowy ul. [...] w P., a w aktach sprawy znajdują się dokumenty ten fakt potwierdzające z zaznaczonym pasem drogowym oraz zdjęcia przedmiotowego nośnika reklamowego. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołującego w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza w skali 1:500, sporządzona przez uprawnionego geodetę, z której wynika, iż reklama będąca przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego znajduje się na działce nr [...], która stanowi pas drogowy ul. [...] w P.. Fakt ten można także potwierdzić analizując szkice sytuacyjne sporządzonego przez geodetę. Nadto nośnik reklamowy zlokalizowany jest w pasie drogowym ul. [...], a nie [...] – granica geodezyjna działki [...] pokrywa się z linią graniczną pasa drogowego ul. [...]. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2000 r., OPK 3/00, (opubl. Orzecznictwo NSA rok 2001, Nr 1, poz. 12) "drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu" (art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych). Organ wskazał ponadto, że Zarząd Dróg Miejskich w P. prawidłowo wydał decyzję w zakresie okresów, a zarzut jest sprzeczny z uprzednio złożonymi przez stronę wnioskami. Skarżący R.G. reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w P. pod reklamę w stosunku do reklamy znajdującej się w pasie drogowym ul. [...] w P., co wynika z protokołu oględzin z dnia [...] listopada 2015 r. oraz brak odniesienia się do tego zarzutu podnoszonego w odwołaniu, co skutkowało wydaniem decyzji opartej na niepełnym i wybiórczo przeanalizowanym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając przedmiotowe rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy. Tylko bowiem pełne ustalenie całokształtu okoliczności sprawy umożliwia dokonanie prawidłowej i całościowej oceny zachowania strony. Brak wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy powoduje, że ocena trafności rozstrzygnięcia staje się niemożliwa do dokonania. Nie znając wszystkich faktów, Sąd nie posiada bowiem przesłanek umożliwiających ocenę poprawności skarżonego rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1264). Zarząd Dróg Miejskich w P. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] wydał skarżącemu zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ulicy [...], droga Krajowa, dzielnica [...], dokładna lokalizacja przy ul. [...] - dz. nr [...], ark. [...], obręb [...], o powierzchni łącznej [...] m2 za okres od dnia [...].01.2014 r. do [...].01.2014 r., [...] m2 za okres od [...].01.2014 r. do [...].02.2014 r., [...] m2 za okres od [...].02.2014 r. do [...].02.2014 r. i [...] m2 za okres od [...].02.2014 do [...].08.2014 r. Z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy organ ustalił skarżącemu opłatę w wysokości [...] zł. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ustępu 3 ww. przepisu za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W myśl art. 40 ust. 6 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 ww. ustawy). W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13 w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu, drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych. Nadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy nie ustaliły i nie wskazały w uzasadnieniu decyzji, jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. [...], w szczególności obszaru przy działce nr [...], ark. [...], obręb [...], zwłaszcza wobec określania lokalizacji w decyzjach jako "dokładna lokalizacja przy ul. [...]", a także zakreślenia na pomiarze sytuacyjnym działki nr [...]. Okoliczność ta znajduje również potwierdzenie w treści protokołu oględzin z dnia [...] listopada 2015 r. Powyższe stwierdzone uchybienie organów jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad postępowania dowodowego (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.). Na podstawie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, w tym sporządzonych przez organ fotografii nie można z całą pewnością ustalić, czy i jaka część reklamy znajduje się w przestrzeni pasa drogowego ul. [...]. Powyższe oznacza, że w sprawie niniejszej nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla oceny faktu zajęcia pasa drogowego ul. [...] i w konsekwencji zastosowania sankcji, co stanowi naruszenie powołanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Tutejszy Sąd nie znając pełnych i wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego, został pozbawiony przez organ możliwości zweryfikowania poprawności konkluzji wywiedzionej w skarżonej decyzji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wobec braku rzetelnego materiału dowodowego dostatecznie dokumentującego dokładną lokalizację obszaru pasa drogowego, stwierdzenie zajęcia pasa drogowego i wymierzenie z tego tytułu sankcji administracyjnej było co najmniej przedwczesne. To bowiem na organach administracji spoczywał zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę faktów mających znaczenie dla sprawy, przedstawienie zebranych dowodów i ich ocena w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że ma to szczególne znaczenie, gdy tak jak w niniejszym przypadku sprawa dotyczy ustalania opłaty dla strony. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2178/16). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i precyzyjnego określenia na dokumencie geodezyjnym obszaru pasa drogowego przy ul. [...] w okolicy działki nr [...], ark. [...], obręb [...] wraz z umiejscowieniem w tym obszarze powierzchni zajmowanej przez przedmiotową reklamę. W związku z powyższym, uznając że skarżone rozstrzygnięcie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.). Natomiast o kosztach postępowania (pkt II) orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.