III OSK 6520/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 1011/17 w sprawie ze skargi R.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 12 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi R.P. (dalej: skarżący) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 12 października 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 25 sierpnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez ten organ postanowienia 16 maja 2016 r. stwierdzającego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia. Postanowienie z 16 maja 2016 r. poprzedzała decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 1 czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie "Parku elektrowni wiatrowych [...]", składającej się z 14 turbin o maksymalnej mocy do 3,0 MW każda, zlokalizowanych w całości w granicach gminy [...] na wskazanych w tej decyzji działkach (dalej: decyzja środowiskowa). Skarżący powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), bowiem inwestor - spółka A. - dokonał istotnych zmian w projektach budowalnych elektrowni wiatrowych, dla których wydana została decyzja środowiskowa, polegających na zwiększeniu średnic rotorów elektrowni oraz zmianie wzajemnego położenia elektorowi wiatrowych, jak i odległości od innych budowli. Burmistrz Gminy i Miasta [...] postanowieniem z 16 listopada 2016 r. (błędnie nazwanym decyzją) odmówił uchylenia własnego postanowienia z 16 maja 2016 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Postanowieniem z 26 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 25 sierpnia 2017 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 16 maja 2016 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 149 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 4 i art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). W ocenie organu I instancji, skarżący nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący. Postanowieniem 12 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło zaskarżone postanowienie z 25 sierpnia 2017 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Zdaniem organu odwoławczego, z postanowienia organu I instancji z 18 sierpnia 2016 r. o wznowieniu postępowania nie wynikało, że zostały zachowane wymogi formalne do wznowienia postępowania. Jednocześnie skarżący nie wskazał z czego wywodzi swój interes prawny. Ograniczył się jedynie do podania daty (27 czerwca 2016 r.), w której dowiedział się o nieznanych organowi okolicznościach. Skarżący wniósł skargę na postanowienie z 12 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało ustalenie czy skarżący przysługiwał interes prawny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że o braku interesu prawnego skarżącego przesądza art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej. Przepis ten stanowi jedynie, kto jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem, o którym stanowi ten przepis. Postępowanie toczące się na skutek tego wniosku stanowi "nawiązanie i pewną kontynuację" postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że w postępowaniu o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej prawo strony mają podmioty, które były legitymowane do udziału w postępowaniu "głównym". To z kolei oznacza, że skarżący może mieć interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia o którym stanowi art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej, jeżeli posiada tytuł prawny do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało w tej sprawie zawieszone postanowieniem z 6 marca 2018 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy II SA/Łd 1012/17 ze skargi skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 23 października 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, w której odniesiono się m.in. do kwestii interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań. Postępowanie to zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2021 r., III OSK 211/21, z którego wynika, że interes prawny skarżącego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie budził wątpliwości. Oznacza to, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w zakresie złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 16 maja 2016 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej w związku z art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w sprawie zakończonej postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 16 maja 2016 r. Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 170 i art. 171 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie inwestora, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 1012/17 wyraża się wyłącznie w tym, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji musiał wziąć pod uwagę, że skarżący został uznany za stronę postępowania w sprawie decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań. Jednak nie pozwalało to na "automatyczne" uznanie interesu prawnego skarżącego w sprawie "przedłużenia terminu obowiązywania" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po drugie, art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zawieszenie postępowania w tej sprawie. W ocenie inwestora, rozstrzygnięcie kwestii interesu prawnego skarżącego w sprawie decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie miało charakteru prejudycjalnego dla oceny interesu prawnego w sprawie przedłużenia terminu obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, w dacie wydawania zaskarżonego wyroku Sądowi I instancji nie była znana treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2021 r., III OSK 211/21. Zarzuty naruszenia prawa procesowego inwestor powiązał dodatkowo z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego. Ponadto inwestor wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Inwestor wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w sprawie miał zarzut podnoszący naruszenie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej w związku z art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w sprawie zakończonej postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 16 maja 2016 r. Norma z art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 16 maja 2016 r. upoważniała organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach do zajęcia na wniosek inwestora stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzyskanie takiego stanowiska miało znaczenie z punktu widzenia "ważności" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która co do zasady wynosiła 6 lat (art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej), ale mogła zostać przedłużona do 10 lat (art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej). Przez "ważność" decyzji środowiskowej należy tu rozumieć termin, w którym można skutecznie złożyć wniosek o wydanie decyzji (lub wnieść zgłoszenie), dla której decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiła prejudykat (art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej). Powyższe oznacza, że postępowanie toczące się na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej ma charakter odrębny względem sprawy o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, ale nie budzi również wątpliwości jego akcesoryjność względem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Postępowanie w sprawie, o której stanowi art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej ogranicza się do kwestii procesowej - terminu "ważności" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale rozstrzyganej w oparciu o przesłanki merytoryczne odnoszące się do oceny etapowości lub zmiany warunków realizacji przedsięwzięcia. Przesłanki te nie są jednak rozważane na nowo, bowiem zmiana terminu, w którym można wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia stanowiącego podstawę realizacji przedsięwzięcia nie jest zmianą decyzji środowiskowej. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko kończące się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, służy ocenie, na wstępnym etapie, wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było doprowadzenie do jednorazowego przeprowadzenia oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia. Dlatego też w art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej wprowadzono generalną regułę, zgodnie z którą w trakcie obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocena wpływu na środowisko dokonywana jest, co do zasady, tylko raz (K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023, art. 72). Tego rodzaju specyfika sprawy administracyjnej z art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny interesu prawnego danego podmiotu w tym postępowaniu. Postępowanie to bowiem, ze wskazanych wyżej przyczyn, nie ma charakteru autonomicznego, ale pozostaje w związku ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wzajemne powiązanie obu postępowań przejawia się tym, że w postępowaniu o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej uprawnienia strony przysługują tym wszystkim podmiotom, które były legitymowane do udziału w postępowaniu głównym (por. wyrok NSA z 31.01.2017 r., II OSK 1065/15, LEX nr 2261550 oraz z 8.06.2017 r., II OSK 2555/15, LEX nr 2346718.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, a zarzuty kasacyjne sformułowane w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., który w ogóle nie zostały powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy mieć na uwadze, że Sąd I instancji dokonał samodzielnej oceny interesu prawnego skarżącego w tej sprawie, a jedynie pomocniczo powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 1012/17. Zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ zgodnie z art. 131 p.p.s.a. zdanie drugie, na postanowienie o zawieszeniu postępowania [...] przysługuje zażalenie. Spółka nie kwestionowała postanowienia z 8 marca 2018 r. o zawieszeniu postępowania i stało się ono prawomocne. Należy mieć jednak na uwadze, że zarzut ten nie został szerzej uzasadniony. Ponadto spółka nie wyjaśniła skąd posiada wiedzę, że w dacie wydawania zaskarżonego wyroku Sądowi I instancji nie była znana treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2021 r., III OSK 211/21. Jak jest natomiast wiadome Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, uzasadnienie wyroku w sprawie III OSK 211/21 zostało sporządzone i podpisane niezwłocznie po rozprawie w dniu 2 marca 2021 r. i stąd też było dostępne dla Sądu I instancji w ramach wewnętrznego systemu teleinformatycznego. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który dodatkowo został błędnie sformułowany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej (litery). Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.