II SAB/Sz 51/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Spółki A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkę A. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A. z dnia [...] r., w zakresie w jakim odmówiono Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej, II. stwierdza, że Spółka A. dopuściła się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność Spółki A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie A złożyło, drogą korespondencji elektronicznej, do Spółki A wniosek z dnia [...] r. dotyczący udostępnienia skanów wszystkich umów na obsługę lub doradztwo prawne tej Spółki (stałe i doraźne) wykonywanych w 2014 r. oraz 2016 r., a nadto wszystkich faktur wystawionych w związku z obsługą prawną lub doradztwem prawnym wymienionej Spółki, w tym także tych które nie wynikają z podpisanych umów, a dodatkowo także – jeżeli w roku 2015 lub 2016 nastąpiła zmiana podmiotu świadczącego obsługę prawną lub doradztwo prawne - Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji, w jakim trybie został wyłoniony poprzedni i nowy wykonawca, co zdecydowało o zmianie trybu udzielenia zamówienia (o ile taki miał miejsce) oraz jakie były kryteria udzielenia zamówienia wobec poprzedniego i nowego wykonawcy. Powyższa informacja miała zostać udostępniona w formie elektronicznej na wskazany w piśmie adres e-mail. Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. przesłanym do skarżącego drogą elektroniczną, Spółka A, powołując się na art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) odmówiła udostępnienia informacji w zakresie skanów umów na obsługę lub doradztwo prawne wykonywanych w 2014 i 2016 r., a także faktur wystawionych w związku z obsługą prawną lub doradztwem prawnym w tym tych, które nie wynikają z podpisanych umów – z wyjątkiem informacji dotyczących umów i faktur wystawionych w związku z obsługą prawną świadczoną przez firmę A. Jednocześnie Spółka poinformowała, że w latach 2015 – 2016, nie miały miejsca zmiany podmiotów świadczących pomoc prawną na rzecz Spółki A. Uzasadniając swoje stanowisko, Spółka wskazała, że informacje, udostępnienia których domaga się wnioskodawca – w zakresie faktur i umów podlegają ograniczeniu udostępniania przewidzianemu w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy. Podmioty świadczące pomoc prawną na rzecz Spółki nie wyraziły zgody na "rezygnację z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i udostępnienie wnioskowanych informacji". Powyższe nie dotyczy firmy A, która to firma zrezygnowała z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a tym samym udzieliła zgody na udostępnienie wnioskowanych informacji. Wspomniana informacja została wnioskodawcy udostępniona w dniu 28 lutego 2017 r. Spółka udostępniła Stowarzyszeniu także informację wymienioną w ostatnim punkcie wniosku - dotyczącą zmiany podmiotu świadczącego obsługę prawną lub doradztwo prawne w latach 2015 – 2016. Stowarzyszenie A wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na bezczynność Spółki A w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia tej informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, poprzez niezastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkujące brakiem doręczenia w prawidłowy sposób odpowiedniej decyzji "w przedmiocie wniosku w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej". Strona skarżąca wniosła jednocześnie o: - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że w jego ocenie Spółka A jest podmiotem, wobec którego stosowane są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie, umowy w zakresie obsługi prawnej, o których udostępnienie wnosiło Stowarzyszenie, w świetle orzecznictwa mają charakter informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ nie udostępnił części informacji publicznej z powodu uznania, że jej udostępnienie naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże pomimo faktycznej odmowy udostępnienia, decyzja administracyjna nie została doręczona w sposób prawidłowy. Art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępnie do informacji publicznej przewiduje zamknięty katalog sposobów zakończenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II SAB/Sz 102/13) strona wskazała, że podmiot będący adresatem wniosku, jeżeli jest w posiadaniu informacji nim objętych, winien albo udzielić żądanej informacji (w formie czynności materialno-technicznej), w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, jeżeli umożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje, ewentualnie wskazać, gdzie takowa informacja jest udostępniona, albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność. Zdaniem Stowarzyszenia żądana informacja ma w pełni charakter informacji publicznej, jednakże skoro podmiot zobowiązany ma odmienne stanowisko powinien doręczyć w sposób prawidłowy odmowną decyzję administracyjną, w celu umożliwienia zakwestionowania prawidłowości ograniczenia prawa do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia pismo z dnia [...] r., które skierowano do Stowarzyszenia, skoro to działanie nie zostało dokonane w formie przewidzianej przez prawo. Zgodnie bowiem z art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zdaniem skarżącego, podmioty niebędące organami władzy publicznej, mają możliwość wydawania decyzji administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej. Jedyna różnica w toczącym się postępowaniu wynika z modyfikacji przewidzianych w art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona podkreśliła, że w jej ocenie, bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ na tym etapie Spółka powinna mieć świadomość co do konieczności zastosowania przepisów k.p.a. Mimo próby polemiki i przedstawienia odpowiednich przepisów prawnych podmiot zobowiązany nie uwzględnił argumentacji Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę, Spółka A wniosła o odrzucenie skargi na bezczynność z dnia [...] r. ewentualnie oddalenie wspomnianej skargi, zaś z ostrożności, w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosków podmiotu zobowiązanego, wniosła o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, Spółka wskazała, że z treści art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że m.in. do spółek prawa handlowego, jaką jest podmiot zobowiązany, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o warunkach i wymogach decyzji administracyjnych stosuje się jedynie odpowiednio, a nie wprost. Pomimo, że pismo podmiotu zobowiązanego z dnia [...] r. nie zostało zatytułowane "decyzja administracyjna" to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast doręczenia tego pisma podmiot zobowiązany dokonał w formie zawnioskowanej przez skarżące Stowarzyszenie, tj. w formie elektronicznej na adres e-mail, z którego został wysłany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Abstrahując od tego, że do podmiotu zobowiązanego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie odpowiednio, to takie doręczenie jest – zdaniem Spółki – zgodne z art. 14 ust. 2 k.p.a. Skoro bowiem organ administracji publicznej może za zgodą strony ogłosić ustnie decyzję, to tym bardziej może na wniosek strony wysłać decyzję na wskazany przez nią adres e-mail. Podmiot zobowiązany stwierdził, że skarżącemu przysługiwała skarga na rozstrzygnięcie z dnia [...] r. do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania tego rozstrzygnięcia. Skoro Stowarzyszenie otrzymało rozstrzygnięcie w dniu [...] r., zatem wniesienie skargi w dniu 8 maja 2017 r. nastąpiło po terminie wobec czego skarga winna zostać odrzucona. Niezależnie od powyższego, zdaniem Spółki, skarga podlegać powinna oddaleniu bowiem podmiot zobowiązany w prawidłowej formie i w ustawowym terminie rozstrzygnął sprawę i tym samym nie pozostaje w stanie bezczynności. Podmioty świadczące pomoc prawną na rzecz podmiotu zobowiązanego, za wyjątkiem Kancelarii Radcy Prawnego A. C. nie wyraziły zgody na rezygnację z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i udostępnienie wnioskowanych informacji wobec czego informacje żądane przez Stowarzyszenie podlegają ograniczeniu udostępnienia przewidzianemu w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z ostrożności, w przypadku nieuwzględnienia wniosków podmiotu zobowiązanego o odrzucenie bądź oddalenie skargi z dnia [...] r., wniósł on o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podmiot zobowiązany w ustawowym terminie odpowiedział skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym w części udostępnił zawnioskowaną informację publiczną. Ponadto, Stowarzyszenie miało prawo wnieść do podmiotu zobowiązanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym zostało pouczone, a czego jednak nie uczyniło. Spółka zaznaczyła też, że skarżące Stowarzyszenie domagało się udostępnienia informacji dotyczących również osób trzecich – przedsiębiorców świadczących pomoc prawną dla podmiotu zobowiązanego, nie wyrażających zgody na udostępnienie tychże informacji z uwagi na tajemnicę ich przedsiębiorstw. Z tego względu, jeżeli dojdzie do uznania stanu bezczynności podmiotu zobowiązanego to na pewno bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sądowa kontrola w niniejszej sprawie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). Wyjaśnienia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Nie było kwestią sporną, że w niniejszej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie, spełniony został bowiem jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W powyższej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sądu Administracyjny w S. w wyroku z dnia 3 września 2015 r. w sprawie II SA/Sz 788/15, w którym jednoznacznie stwierdzono, że Spółka A jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Z kolei objęte wnioskiem informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczą publicznej sfery działania Spółki. Spółka rozpoznała wniosek skarżącego z dnia [...] r. poprzez częściowe udostępnienie informacji (co nie jest przedmiotem skargi) oraz wydanie decyzji o odmowie udostępnienia części informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że prawo do informacji publicznej w tej konkretnej sprawie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 wspomnianej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 wspomnianej ustawy prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13). Z kolei zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. W myśl art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei przepis art. 391 § 1 k.p.a. przewiduje doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 1422), pod warunkiem, że strona lub inny uczestnik postępowania: 1) złożył podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, 2) wystąpił do organu administracji publicznej o takie doręczenie, 3) wyraził zgodę na doręczenie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskazał organowi adres elektroniczny. Wyrażenie zgody przybiera postać wniesienia podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., co oznacza, że w aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej. Z powyższego wynika, że drogą elektroniczną mogą być doręczane pisma (decyzje) w formie dokumentu elektronicznego, jeśli wystąpi o to, bądź wyrazi zgodę, strona. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część pierwszego zdania w tym przepisie, według którego "jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu". Wynika z tego, że treść decyzji administracyjnej doręczona w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać podpisu odręcznego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy). W niniejszej sprawie, skarżące Stowarzyszenie wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej poprzez e-mail, nie zaś w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a.. Decyzja Spółki z dnia [...] została przesłana wnioskodawcy na adres mailowy wskazany we wniosku, jednak nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Potwierdzają to twierdzenia Spółki zawarte w odpowiedzi na skargę. Z powyższego wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia [...] r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a., tj. wydając decyzję w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, które - po uprzednim zeskanowaniu - przesłano jedynie skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten sposób doręczenia nie czyni z niej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ - co jest w sprawie bezsporne - nie była ona opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem podpis taki, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji z dnia [...] r. Dokument przesłany skarżącemu drogą mailową nie zawierał bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie. W tej sytuacji należy przyjąć, że organ pomimo wydania decyzji z dnia [...] r. pozostawał w bezczynności bowiem nie doręczył jej w prawidłowy sposób skarżącemu. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W myśl art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem uwzględnić, że Spółka w ustawowym terminie ustosunkowała się do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i udostępniła część żądanych informacji zaś bezczynność wynikła z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i fakt, że Stowarzyszenie przedstawiło Spółce swoją interpretację tychże przepisów okoliczności tej nie zmienia. Mając na uwadze powyższe, uznając za zasadny zarzut bezczynności Sąd zobowiązał Spółkę A do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A z dnia [...] roku – w zakresie w jakim odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej - w trybie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przyczyn omówionych powyżej, Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 210 § 1 i § 2 wspomnianej ustawy.