I OSK 1414/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 668/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 668/17, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2017 r. przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na córkę W. W. na okres od 1 grudnia 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz odmawiającą przyznania tego świadczenia w okresie od 1 do 30 listopada 2016 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 12 marca 2007 r. wydanym w trybie zarządzenia tymczasowego Sąd Rejonowy dla Warszawy Woli Wydział VI Rodzinny i Nieletnich umieścił córkę skarżącej w rodzinie zastępczej w osobie babki macierzystej – D. W. Postanowieniem z 9 grudnia 2014 r. Sąd przywrócił skarżącej władzę rodzicielską nad córką, ograniczając ją jednocześnie poprzez umieszczenie dziewczynki w ww. rodzinie zastępczej. Dopiero postanowieniem z 14 grudnia 2016 r. Sąd w trybie zarządzenia tymczasowego zmienił postanowienie z 9 grudnia 2014 r. w ten sposób, że ustanowił nadzór kuratora sądowego nad wykonywaniem władzy rodzicielskiej przez skarżącą. Oznacza to, że w listopadzie 2016 r., to jest w miesiącu złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, jej córka była umieszczona w rodzinie zastępczej. Sąd I instancji podkreślił, że z art. 8 pkt 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 214, dalej: ustawa o pomocy) wynika, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko umieszczone zostało w pieczy zastępczej. Zatem przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego za listopad 2016 r., to jest za okres w jakim jej córka umieszczona była jeszcze w rodzinie zastępczej w osobie babci stałoby w sprzeczności z ww. przepisem Skarżąca w toku postępowania administracyjnego podkreślała, że córka już od czerwca przebywała pod jej faktyczną opieką, OPS uwzględnił fakt prowadzenia przez nią dwuosobowego gospodarstwa domowego wraz z córką i przyznał jej odpowiedni zasiłek, a jednocześnie D. W. odebrano od września 2016 r. świadczenie z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej. W ocenie Sądu powyższe okoliczności faktycznie nie uprawniają jednak ani organu administracji, ani sądu administracyjnego, do przyjmowania ustaleń sprzecznych z postanowieniem sądu powszechnego o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, że dziecko w tej rodzinie nie przebywa. Przyjęcie toku rozumowania skarżącej prowadziłoby do zanegowania stanu ukształtowanego orzeczeniem sądu rodzinnego. Orzeczeniu sądu rodzinnego w tym zakresie winny podporządkować się zarówno organy administracyjne, jak i sąd administracyjny dokonujący kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego za okres objęty postanowieniem sądu o umieszczeniu jej córki w rodzinie zastępczej oznaczałoby w praktyce, że organ administracji decyduje o zniesieniu skutków orzeczenia sądu rodzinnego. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez brak zastosowania tego przepisu pomimo zaistnienia w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., których stwierdzenie przez Sąd winno skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej, co nie nastąpiło; 2. przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez niezasadne wykluczenie skarżącej z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pomimo faktycznego nie funkcjonowania w spornym okresie pieczy zastępczej i pozostawania przez skarżącą w tym okresie faktycznym opiekunem małoletniego dziecka. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w rzeczywistości już od czerwca 2016 r. córka skarżącej przebywała pod faktyczną opieką matki. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W listopadzie 2016 r. córka skarżącej przebywała pod faktyczną opieką skarżącej, co zostało potwierdzone w dokumentach znajdujących się w aktach – wywiad pracownika socjalnego. Z tego samego powodu WCPR wstrzymał wypłatę świadczeń z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej dla D. W. mimo, że w tym czasie nie zostało jeszcze wydane żadne postanowienie Sądu dotyczące władzy rodzicielskiej nad małoletnią. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przyjęcie stanowiska skarżącej wiązałoby się z "koniecznością powierzenia organowi administracji funkcji ustalania, czy rzeczywiście dobro dziecka wymaga zmiany orzeczenia sądu o ustanowieniu rodziny zastępczej i czy rodzic biologiczny daje rękojmię prawidłowego sprawowania władzy rodzicielskiej", gdyż takie żądanie nie zostało przez skarżącą sformułowane. Natomiast krąg uprawnionych został określony nie tylko przy wykorzystaniu prawnych relacji pomiędzy uprawnionym i podlegającym jego opiece małoletnim lecz również przy wykorzystaniu stanu faktycznego, jako odrębnej przesłanki, co nie powoduje po stronie organu administracji konieczności ustalania jakichkolwiek okoliczności dotyczących "dobra dziecka". Wspomniana przez Sąd kwestia "dobra dziecka" jest przesłanką rozstrzygania o prawnych relacjach pomiędzy dzieckiem a opiekunem. Jednakże dla możliwości uzyskania świadczenia jedną z przesłanek jest przesłanka faktycznego sprawowania opieki, nie powiązana z wymogiem wykazania jakiejkolwiek relacji prawnej pomiędzy faktycznym opiekunem a dzieckiem. Pominięcie tej okoliczności doprowadziło do tego, że Sąd nie dostrzegł uchybień proceduralnych po stronie organów obu instancji rozstrzygających w sprawie i nie zanegował błędnego skupienia się wyłącznie na przesłankach natury formalnoprawnej (prawna relacja między opiekunem a dzieckiem) z całkowitym pominięciem samodzielnej przesłanki, jaką jest sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem w spornym okresie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Argumentacja skargi kasacyjnej akcentuje okoliczność faktycznego zamieszkiwania skarżącej z córką w spornym okresie, wyprowadzając na tej podstawie wniosek, że sprawowała ona nad córką faktyczną opiekę, a zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu. Argumentacja ta nie jest jednak prawidłowa, albowiem pomija przepis art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy i zawartą w nim definicję legalną opiekuna faktycznego dziecka. Ilekroć w ustawie jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka, oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Jako matka biologiczna dziecka, skarżąca nie mogła wystąpić o przysposobienie własnego dziecka, nie może zatem – nawet w przypadku faktycznego sprawowania opieki – zostać uznana za opiekuna faktycznego dziecka w rozumieniu ustawy i na tej podstawie dochodzić świadczenia wychowawczego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy. Zarzut naruszenia tego przepisu przez błędną wykładnię nie jest zatem uzasadniony. Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, odnosi się on do dziecka pozostającego w związku małżeńskim, co w sprawie nie ma miejsca i przepis ten nie był stosowany. Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 10 § 2 k.p.a. Zarzuty te nie zostały sprecyzowane i w konsekwencji nie jest możliwe ich rzeczowe rozpoznanie. Nie wyjaśniono, w czym miałoby przejawiać się naruszenie przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z art. 10 § 1 k.p.a. Natomiast zakres ustaleń faktycznych w sprawie był adekwatny do przedmiotu sprawy. Organy ustaliły przesłanki, w tym negatywne, do przyznania świadczenia wychowawczego. W tym zakresie zasadnicze znaczenie miało stwierdzenie, że w listopadzie 2016 r. dziecko pozostawało w pieczy zastępczej, co stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia ze względu na regulację art. 8 pkt 2 ustawy w brzmieniu na datę wydania decyzji. Okoliczności tej nie zakwestionowano, potwierdzają ją orzeczenia sądu rodzinnego. Skoro skarga kasacyjna nie wykazuje, że w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.