II SAB/Go 140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi A.D. i A.D. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku skarżących A.D. i A.D. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, iż Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej A.D. kwotę 100 (sto) złotych oraz na rzecz skarżącej A.D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia [...] grudnia 2017 r. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, A.D. i A.D. wniosły o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżące wyjaśniły, że 25 września 2017 r. złożyły do Burmistrza wniosek o udostępnienie informacji w zakresie: 1) daty powstania ogólnospławnej sieci kanalizacyjnej w ulicy [...], 2) udostępnienia dokumentów budowlanych, w tym dokumentów kosztów budowy owej sieci, 3) jeżeli nie budowano sieci, to udostępnienia dokumentacji dotyczącej remontu poniemieckiej sieci deszczowej, a także dokumentacji dotyczącej kosztów owych remontów, w szczególności wyników inspekcji kamerą ogólnospławnej sieci kanalizacyjnej w ulicy [...], 4) wskazanie jakie remonty przeprowadzono i konkretnie w których miejscach, 5) udzielenia informacji czy przyłączeń dokonywał L, jeżeli nie, to jakie przedsiębiorstwo, 6) udzielenia informacji z jakich powodów w ostatnim czasie gazy kanałowe wydobywają się z większą intensywnością niż do tej pory (od ok. połowy lipca), 7) udzielenia informacji jakich czynność dokonał L, aby w czasie ulew zawartość sieci nie wydostawała się na zewnątrz, by nie zalewała domów, podwórek, ogródków i nie wpływała do rzeki. Organ dwukrotnie - pismami z dnia [...] października 2017 r. i z dnia [...] listopada 2017 r. przedłużał termin załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia [...]listopada 2017 r. Burmistrz poinformował wnioskodawczynie, iż urząd nie dysponuje informacjami zawartymi we wniosku (dotyczy punktów 1-4 oraz 8-10) oraz że w pozostałym zakresie (punkty 5-7, 11-12) została wydana przez Prezesa L Sp. z. o. o. decyzja nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiająca udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Skarżące stwierdziły, że Burmistrz nie udzielił odpowiedzi na wniosek oraz podniosły, iż organ odmawiając odpowiedzi zobowiązany jest wydać decyzję (art. 16 u.d.i.p.), uzasadnić odmowę, a także pouczyć o trybie odwołania, zaś pięciolinijkowe pismo Burmistrza nie spełnia takich warunków. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że po wpłynięciu w dniu 25 września 2017 r. wniosku A. i A.D. o udostępnienie informacji publicznej, w związku z faktem, że nie posiadał informacji oraz dokumentów w sprawie, pismem z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] wystąpił do zarządcy sieci kanalizacyjnej na terenie miasta - L Sp. z o. o. o udzielenie wyjaśnień w sprawie. W dniu 5 października 2017 r. Prezes L poinformował Burmistrza, że analogiczną korespondencję prowadzi z A.D. i A.D.. Pismem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] Burmistrz poinformował wnioskodawczynie, że przedmiotowa sprawa nie może zostać zakończona w ustawowym terminie, wskazując, że organ nie otrzymał informacji oraz wyjaśnień od zarządcy sieci. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] Burmistrz ponownie poinformował wnioskodawczynie, że sprawa nie może zostać zakończona w ustawowym terminie, gdyż organ w dalszym ciągu nie otrzymał informacji oraz wyjaśnień od zarządcy sieci kanalizacyjnej. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] Burmistrz poinformował wnioskodawczynie, że nie dysponuje informacjami zawartymi we wniosku (dotyczy punktów 1-4) oraz że w pozostałym zakresie (punkty 5-7) organ również nie dysponuje informacjami, a także, iż została wydana przez Prezesa L decyzja z dnia [...] października 2017 r., nr [...]. Ponadto Burmistrz wyjaśnił, iż odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej błędnie wskazał zakres odpowiedzi. Pomyłka nastąpiła wskutek otrzymania decyzji Prezesa L z dnia [...] października 2017 r., w której widniało 12 pytań, stąd odpowiedź organu nie powinna była zawierać wyrażeń "oraz 8-10" i "11-12". W ocenie organu nie wykazał się on bezczynnością, ponieważ otrzymując wniosek A.D. i A.D. z dnia [...] września 2017 r., przekazał go zarządcy sieci kanalizacyjnej na terenie miasta z prośbą o wyjaśnienie i przesłanie niezbędnych informacji w sprawie. Ponadto na każdym etapie postępowania informowano wnioskodawczynie, że z powodu nie otrzymania informacji od zarządcy sieci kanalizacyjnej przedłuża się termin załatwienia sprawy. W dniu 22 listopada 2017 r. Prezes L przekazał kserokopię decyzji z dnia [...] października 2017 r., która dotyczyła tej samej problematyki. W związku z powyższym na podstawie tej decyzji Burmistrz udzielił wnioskodawczyniom odpowiedzi (pismo z dnia [...] listopada 2017 r.). Organ zachował więc termin dwóch miesięcy, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i nie można mówić o wskazanym w skardze naruszeniu tego przepisu oraz art. 13 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. złożonego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) przez A.D. i A.D. o udostępnienie informacji publicznej. W art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazano, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ dwukrotnie pismami z dnia [...] października 2017 r. i z dnia [...] listopada 2017 r. informował o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek, a w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., a więc przed upływem dwumiesięcznego terminu odpowiedział na wniosek. Jednak w ocenie Sądu w piśmie z [...] listopada 2017 r. organ nie odpowiedział na wniosek skarżących w całości. Wniosek bowiem dotyczył różnych informacji zawartych w 7 punktach, a w odpowiedzi na wniosek wskazano, że urząd nie dysponuje informacjami zawartymi we wniosku (dotyczy punktów 1-4 oraz 8-10) oraz że w pozostałym zakresie (punkty 5-7, 11-12) została wydana decyzja przez Prezesa L Sp. z. o. o. Pomijając już omyłkowe odniesienie się do punktów 8-12, których w ogóle nie było we wniosku skarżących skierowanym do Burmistrza, należy zauważyć, iż o ile można przyjąć, że co do informacji objętych punktami 1- 4 wniosku organ poinformował, że ich nie posiada, to brak jest jakiejkolwiek odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 5-7 wniosku. Odwołanie się do decyzji Prezesa L Sp. z. o. o. nie wyjaśnia bowiem dlaczego Burmistrz nie udziela tych informacji, a w szczególności czy dotyczą one w ogóle informacji publicznej i czy organ dysponuje tymi informacjami. Informacje, o które wnioskowały skarżące miały charakter zróżnicowany i każda z nich winna być odrębnie oceniona przez organ pod kątem tego, czy stanowi informację publiczną, a jeśli tak, to czy znajduje się w posiadaniu organu. Zawsze bowiem prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od jego adresata ustalenia, czy posiada żądane informacje oraz czy są one informacjami publicznymi, czy też nie. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot jest w ich posiadaniu, to powinien udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, odmowne załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej nie zawsze musi przybrać formę decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ będący w jej posiadaniu odmawia jej udostępnienia. Odmówić można bowiem wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji lub uznania, iż nie stanowi ona informacji publicznej, właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony "zwykłym" pismem. W piśmie tym jednak należy odnieść się jednoznacznie i precyzyjnie do wszystkich informacji, o które zwrócono się we wniosku, czego nie uczyniono w piśmie organu z dnia z [...] listopada 2017 r. Organ tym samym nie rozpoznał wniosku w całości, a udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać Burmistrza do załatwienia wniosku skarżących w pełnym zakresie – i to w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem udzielenie niepełnej odpowiedzi na wniosek skarżących nie wynikało ze złej woli organu, czy lekceważenia wnioskujących skarżących, lecz było wynikiem oczekiwania na rozpoznanie podobnego wniosku złożonego przez skarżące do innego podmiotu, a następnie omyłkowego utożsamienia złożonych wniosków. W związku z tym nie było też uzasadnione wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w zakresie tego żądania skarga podlegała oddaleniu. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w postaci opłaty w wysokości po 100 zł.