II SA/Kr 1720/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę nr XXXV/231/2017 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 10 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobczyce w 2017 r. skargę oddala Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w M wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 10 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D. w 2017 r. Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 11a ust. 3a i ust. 5 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2013.856), poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wskazanie w uchwale, iż gmina może dofinansować w 50% lub w szczególnych wypadkach sfinansować w 100% koszt sterylizacji, kastracji zwierząt przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają, podczas gdy w art. 11 a ust. 5 ustawy zawarto uregulowanie, iż program o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, a koszty realizacji programu ponosi gmina. Na podstawie tego zarzutu i powołując się na przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że uchwała o zatwierdzeniu Programu opieki nad zwierzętami stanowi akt prawa miejscowego. Przechodząc do uzasadnienia zarzutów skargi zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt, program o którym mowa w ust. 1 może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Stosownie do treści art. 11 a ust. 5 program, o którym mowa w ust. l zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Pomimo powyższego uregulowania ustawowego, w uchwale Rady Miejskiej w D. w § 8 ust. 3 wskazano, że gmina może dofinansować w 50% lub w szczególnych wypadkach sfinansować w 100% koszt sterylizacji, kastracji zwierząt przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Zatem, powyższy paragraf jest niezgodny z ustawą, w której wskazano, iż koszty realizacji programu ponosi gmina. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] i Miasta D. wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Zdaniem organu skarga jest bezzasadna a podniesiony przez Prokuratora w skardze zarzut naruszenia art. 11 ust. 3 a i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017 po/. 1840) dalej "u.o.z." poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w uchwale uznać należy za nietrafny. Przepisy art. 11a obok elementów obligatoryjnych Programu, wprowadzają również elementy fakultatywne programu tj. plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) czy plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Zgodnie natomiast z art. 11aust. 5 program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowani tych środków. Koszt realizacji programu ponosi gmina. Zawarta w art. 11a ust. 3a możliwość wprowadzenia planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają został wprowadzony ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt. (Dz. U. poz. 2102) w związku m.in. brakiem prawnej możliwości wydatkowania środków publicznych na sterylizację i kastrację zwierząt posiadających właścicieli. W uzasadnieniu do projektu zmiany wskazano: Niezbędnym jest także dodanie w art. 11a ustawy ust. 3a, który przyznawałby gminom wprost uprawnienie do określania planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, a tym samym wydatkowania środków na takie zadanie. Art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy przewiduje jedynie obligatoryjną sterylizację i kastracje zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Brak jest natomiast przepisu regulującego kwestie zasad dofinansowania określonych zabiegów na rzecz właścicieli zwierząt. Z dotychczasowych unormowań zawartych w ustawie wynika, że gmina mogła jedynie uregulować wysokość środków finansowych na realizacje programu poprzez kastrację bądź sterylizację, ale wyłącznie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych lub kotów wolno żyjących w ramach sprawowania nad nimi opieki, a nie do w odniesieniu do zwierząt posiadających właścicieli. Stanowisko takie potwierdzone jest w orzecznictwie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa [...], wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go [...], wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr [...] i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I SA/Po [...]. W kontekście proponowanych zmian podkreślenia wymaga także, że zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza dowolności w dysponowaniu środkami publicznymi, a w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy. ( druk nr [...] [...]) W świetle powyższego za dopuszczalne uznano zaplanowanie w programie, zgodnie z art. 11 ust. 3a ustawy, całkowitego lub częściowego finansowania przez gminy dobrowolnej kastracji czy sterylizacji zwierząt posiadających właścicieli. Stanowisko takie znajduje dodatkowe uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na odmiennym stanowisku wskazano, że , zgodnie z art. 11a ust. 3a u.o.z., wprowadzenie do program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają nie jest obowiązkowe. Skoro Rada Miejska w D. prawidłowo uregulowała w uchwale wszystkie obligatoryjne elementy programu, to brak jest uzasadnienia do stwierdzenia nieważności Uchwały w całości. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w odpowiedzi na skargę zgłoszono wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a strona skarżąca się temu nie sprzeciwiła. Dlatego też wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Skarga jest nieuzasadniona. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – zarówno w części obejmującej regulację dotyczącą współfinansowania przez gminę kastracji i sterylizacji zwierząt posiadających właścicieli, jak i w całości. W zakresie regulacji zawartej w § 8 ust. 3 załącznika do uchwały należy w całości podzielić stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Zaskarżona uchwała nosi datę 10 marca 2017 r. Została, więc uchwalona pod rządami ustawy o ochronie zwierząt w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. poz. 2102) . Wspomnianą nowelizacją wprowadzono do art. 11a ustawy o ochronie zwierząt ust. 3a. o brzmieniu: "Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają". Przepis ten dał podstawę do wprowadzenia w uchwale dotyczącej Programu opieki nad zwierzętami regulacji dotyczących możliwości sterylizacji lub kastracji zwierząt niebędących zwierzętami bezdomnymi. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy sterylizacja albo kastracja zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt jest obligatoryjna. Z przepisu tego nie wynika jednak, że gmina, która taki plan sterylizacji lub kastracji wprowadzi, ma ponosić pełne koszty jego realizacji. Wbrew stanowisku Prokuratora zapis umożliwiający gminie dofinansowywanie takich zabiegów nie jest sprzeczny z treścią art. 11a ust. 5 zd. ostatnie ustawy, który stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Skoro plan sterylizacji albo kastracji zwierząt w gminie obejmuje zwierzęta posiadające właściciela lub opiekuna, to co do zasady koszty zabiegów leczniczych obciążają właśnie tę osobę, która zwierzęciem się opiekuje. W ramach planu, o którym mowa w art. 11a ust. 3 ustawy gmina – wedle własnego uznania – może przewidzieć współfinansowanie albo pełne finansowanie tego rodzaju zabiegów, co niewątpliwie może wpłynąć na liczbę miotów, a w konsekwencji również na liczbę zwierząt, które mogą stać się bezdomne. Współfinansowanie takich zabiegów mieści się również w szeroko pojętym zadaniu zapobiegania bezdomności zwierząt. W żaden jednak sposób nie można uznać możliwości wprowadzenia takich regulacji za obowiązek pełnego pokrycia kosztów zabiegów. Należy raczej stwierdzić, że każda gmina ma swobodę zarówno, co do samego wprowadzenia planu sterylizacji albo kastracji zwierząt, jak i do poziomu finansowania takiego planu. Na poparcie tego stanowiska można przywołać szeroko cytowany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. II OSK [...] (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Za dopuszczalne należy, więc uznać zorganizowanie całkowitego lub częściowego finansowania przez gminy dobrowolnej kastracji/sterylizacji psów i kotów posiadających właścicieli, albowiem zabiegi te prowadzą do zapobiegania bezdomności, a zapobieganie bezdomności zwierząt realizuje zadanie utrzymania porządku i czystości w gminie. Za dopuszczalnością takiego stanowiska, przemawia również brzmienie art. 27 ust. 1 u.o.z., który reguluje zasady dokonywania zabiegów na zwierzętach, stanowiąc, że zabiegi lekarsko-weterynaryjne na zwierzętach są dopuszczalne dla ratowania życia lub zdrowia oraz dla koniecznego ograniczenia populacji. (...) Na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni art. 11a ust. 1 in fine wprowadzenie do Programu regulacji dofinansowania do zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt, które posiadają właściciela, jest dopuszczalne w świetle ustawy o ochronie zwierząt. Ustawa nakazując gminom podejmowanie skutecznych działań prewencyjnych ukierunkowanych na ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt dopuszcza finansowanie kosztów realizacji programu przeciwdziałania bezdomności w stosunku do zwierząt mających właścicieli (lub innych opiekunów). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają też względy funkcjonalne. Istotnym elementem w zapobieganiu bezdomności zwierząt jest zorganizowanie całkowitego lub częściowego finansowania przez gminy dobrowolnej kastracji/sterylizacji zwierząt dla ich właścicieli, co w perspektywie czasowej spowoduje zmniejszenie wydatków na zapobieganie bezdomności zwierząt. Zauważyć trzeba, że w takim właśnie kierunku poszedł ustawodawca nowelizując - ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. 2016, poz. 2102) - przepis art. 11a poprzez wprowadzenie ust. 3a w brzmieniu: "Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają"." Podzielając całkowicie to stanowisko należało uznać za dopuszczalny i nienaruszający art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierzą zapis o częściowym finansowaniu przez gminę zabiegów sterylizacji i kastracji – z poszanowaniem praw właściciela lub innych osób, pod których opieką zwierzę się znajduje. Dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej uchwały także w pozostałym zakresie, niedotkniętym zarzutami skargi. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie obligatoryjne elementy Programu opieki nad zwierzętami (wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy), które zostały określone w sposób konkretny i precyzyjny. Z powyższych względów skarga, jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.