I OZ 561/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 156/18 przywracające Z. W. termin do wniesienia skargi na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym postanowieniem przywrócił Z. W. termin do wniesienia skargi na sprecyzowaną w sentencji czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Sąd ten wskazał, że skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia w dniu w dniu [...] kwietnia 2017 r., a w dniu [...] maja 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu zastrzegając, że będzie korzystał z wszelkich prawnych możliwości, aby pozostać przy statusie funkcjonariusza. Następnie, pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżący złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do złożenia propozycji służby. W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., poinformował skarżącego, iż ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) nie przewiduje formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewiduje trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Ponadto poinformował, iż w świetle brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 cytowanej ustawy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Kolejno pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący, działając w oparciu o przepis art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej w skrócie "P.p.s.a.", skierował do organu "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia zaistniałego naruszenia przepisów prawa poprzez przedstawienie propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie. Na złożoną propozycję pracy skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze domagał się również przywrócenia terminu do wniesienia skargi, podnosząc że kierowane do niego pisma nie zawierały żadnych pouczeń prawnych co do środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], wnioskując o odrzucenie skargi wskazał, że złożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi decyzji ani aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi. Obydwa swoje stanowiska obszernie uzasadnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił wniosek o przywrócenie terminu przyjmując, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi bez swojej winy. Przywołując treść art. 86 § 1 P.p.s.a. Sąd ten podkreślił, że zarówno propozycja przedstawiona skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jak również pismo organu z dnia [...] czerwca 2017 r., nie zawierały żadnego pouczenia co do możliwości odwołania się do sądu lub organu wyższej instancji. Skarżący w skardze podkreślał zaś, że przyjął propozycję pracy działając pod przymusem swojej sytuacji życiowo-osobistej, jednak nie zgadzał się z faktem przedłożenia mu propozycji pracy, a nie propozycji służby. Dodatkowo Sąd meriti wskazał, że trudno przypisać skarżącemu winę w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi do sądu, skoro przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej są na tyle niejasne, że spowodowały rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd I instancji uznał jednakże, że przesądzającym argumentem za przyjęciem braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia skargi było to, że organ, nie uznając prawa skarżącego do zaskarżenia przedmiotowego aktu, konsekwentnie nie pouczał strony o sposobie i terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz respektując wynikającą z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu, Sąd Wojewódzki przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi na podstawie art. 86 § 1 P.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zaskarżył je w całości, podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie skargi do rozpoznania pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy nie stanowi ani decyzji, ani też innego niż określone w pkt 1-3 (winno być art. 3 § 2 P.p.s.a.) aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż została wydana w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić. Natomiast w razie przyjęcia, że skarga podlega kognicji sądów administracyjnych, organ podniósł zarzut naruszenia art. 86 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony skarżącej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu zaakcentowano przede wszystkim to, iż w ocenie organu Sąd Wojewódzki powinien skargę odrzucić, gdyż nie mieści się ona w zakresie właściwości sądów administracyjnych, a nadto przedmiotem skargi uczyniono akt z zakresu podległości służbowej. Dodatkowo, nawet gdyby przyjąć dopuszczalność skargi, to do uchybienia terminowi nie doszło bez winy strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w sprawie postanowienie jest przedwczesne. Zgodnie z art. 86 § 1 P.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Jednak § 2 tego przepisu wskazuje, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego. Nie budzi zatem wątpliwości, że dla zastosowania przepisów P.p.s.a. o przywróceniu terminu na dokonanie czynności w postępowaniu sądowym przed sądem administracyjnym, postępowanie to musi być dopuszczalne. Zgodnie z art. 58 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Uwzględniając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku w postępowaniu sądowoadministracyjnym konieczne jest więc dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. lub art. 220 § 3 P.p.s.a. (nieuiszczenie wpisu) uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu. Należy podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego została określona w sposób wyczerpujący w art. 3 § 2 P.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę, przy czym z zakresu powyższego wyłączono sprawy wymienione w art. 5 P.p.s.a. Innymi słowy, możliwość przywrócenia terminu do wniesienia skargi uzależnione jest od ustalenia, że zaskarżony akt lub czynność podlega kontroli sądowej, na podstawie art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a skarga nie dotyczy jednej ze spraw wymienionych w art. 5 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. II OZ 1432/16). Powyższe jest tym istotniejsze, że art. 53 P.p.s.a. różnicuje termin na wniesienie skargi w zależności od przedmiotu zaskarżenia. Tym samym jego określenie oraz potwierdzenie, że należy on do zakresu objętego właściwością rzeczową sądu administracyjnego, jest warunkiem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie uwzględnić należy zatem zarzuty zażalenia w tym zakresie, w jakim wskazano w nim, iż Sąd Wojewódzki zastosował art. 86 § 1 P.p.s.a. bez rozważenia w sposób uzewnętrzniony w uzasadnieniu postanowienia, jaka jest kwalifikacja prawna przedmiotu skargi z perspektywy właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, determinująca dopuszczalność wniesienia skargi (niezasadność zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) oraz liczenie terminu na jej wniesienie. Brak ten uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddanie kontroli zapatrywania Sądu Wojewódzkiego odnośnie tej materii, jak też czyni przedwczesnym odniesienie się do pozostałych uwag zażalenia. Końcowo wypada tylko zwrócić uwagę na błędny pogląd żalącego się, wedle którego doszło już do rozpoznania skargi, bo Sąd I instancji jedynie orzekł o przywróceniu terminu do jej wniesienia. Mając na uwadze powyższe, stosując art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia.