I OSK 2316/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 98/17 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]na rzecz J.J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 98/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J.J. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie Dyrektora IAS polegającą na nieprzedstawieniu mu propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi, ewentualnie o odrzucenie. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że przepisy reformujące system administracji celno – skarbowej przewidują przejściowe rozwiązania dotyczące statusu dotychczasowych funkcjonariuszy likwidowanego aparatu. Poprzez treść art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, na okres przejściowy trwający do 31 maja 2017 r., ustawodawca nakazał organom kierować się regułą zachowania ciągłości służby funkcjonariuszy poszczególnych służb. Na mocy tej regulacji funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, czyli 1 marca 2017 r., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Jednocześnie w sprawach wynikających ze stosunku służbowego tych funkcjonariuszy, należało stosować przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustaw uchylanych mocą art. 159 ustawy wprowadzającej. W ustawie wprowadzającej przewidziano trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (tj. funkcjonariuszy, którzy w myśl przytoczonej wyżej reguły utrzymali ciągłość stosunku służbowego i z mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, stali się funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej), w zakresie bytu ich stosunku służbowego. Te zachowanie należało podjąć względem funkcjonariuszy do dnia 31 maja 2017 r. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 grudnia 2017 r., sygn. II SAB/Go 104/17, CBOSA). Pierwszą z dopuszczalnych czynności było dalsze zachowanie już przekształconego na mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, stosunku służbowego funkcjonariusza, co następowało poprzez złożenie propozycji pełnienia służby. Funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, zachował ciągłość służby i przysługiwał mu stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Propozycja pełnienia służby w myśl art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej stanowi decyzję administracyjną. Należy podkreślić, iż przy jej wydawaniu Dyrektor IAS winien uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania – art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Funkcjonariusz miał prawo kwestionować nowe warunki służby w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi sądowoadministracyjnej (art. 169 ust. 4 i 7 ustawy wprowadzającej). Mógł także złożyć w określonym terminie oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji służby, co skutkowało wygaśnięciem stosunku służbowego – art. 170 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy wprowadzającej. Do postępowania w przedmiocie złożenia propozycji służby należy stosować przepisy K.p.a. (art. 169 ust. 7 ustawy wprowadzającej). Kolejnym dopuszczalnym zachowaniem, była możliwość dalszego przekształcenia stosunku służbowego, tym razem w stosunek pracy (tzw. ucywilnienie), co z kolei następowało poprzez przyjęcie przez dotychczasowego funkcjonariusza pisemnej propozycji zatrudnienia (zob. art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej). Pisemna propozycja zatrudnienia nie stanowi według NSA aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (zob. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 128/18, LEX). Również w sytuacji otrzymania propozycji zatrudnienia, funkcjonariusz miał prawo do jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia. Wreszcie trzecim z przewidzianych w ustawie rozwiązań, jakie mogło zostać zastosowane względem dotychczasowych funkcjonariuszy było wygaśnięcie ich stosunku służbowego, które należy traktować jak zwolnienie ze służby. Zwolnienie ze służby poprzez wygaśnięcie stosunku służbowego następowało w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, zarówno pracy lub służby (milczenie organu), bądź także poprzez niezaakceptowanie przez niego wspomnianej wyżej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. To rozwiązanie dopuszcza art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, który stanowi, iż stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają : 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie, na mocy wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza następujące na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, należy traktować jak zwolnienie ze służby. Unormowanie nakazujące organom traktować wygaśnięcie stosunku służbowego tak jak zwolnienie ze służby, zostało zawarte w art. 170 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Zdaniem Sądu I instancji, przytoczone powyżej regulacje miały zastosowanie wobec strony skarżącej. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący od dnia 1 lipca 1992 r. do dnia 1 marca 2017 r. pełnił służbę w Służbie Celnej. Natomiast od 1 marca 2017 r. w związku z wejściem w życie ustaw reformujących administrację celno – skarbową, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Nie jest kwestionowane przez organ to, że względem strony nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca stosunku służbowego skarżącego, w tym propozycja pełnienia służby, o jakiej mowa w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Jego stosunek służby nie uległ także przekształceniu w stosunek zatrudnienia w drodze przyjęcia stosownej propozycji od Dyrektora IAS. Biorąc pod uwagę istotę przedmiotu złożonej skargi, wyrażającą się w zarzucanym Dyrektorowi IAS milczeniu w sprawie stosunku służbowego, Sąd wyjaśnił, iż bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. I SAB 90/98, LEX nr 48016). Mając na uwadze tak ukształtowaną definicję bezczynności organu administracji publicznej, jak również przepisy normujące sposoby zachowania organów Służby Celno - Skarbowej w sprawach administracyjnych stosunków służbowych funkcjonariuszy tej Służby, Sąd stwierdził, że Dyrektor IAS pozostaje bezczynny w sprawie stosunku służbowego strony skarżącej. Innymi słowy, pomimo ciążącego na Dyrektorze IAS obowiązku zastosowania ściśle określonych w ustawie form działania, wskazany organ nie korzysta z przysługujących mu kompetencji polegających m.in. na wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej statusu służbowego strony. Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko WSA w Gdańsku wyrażone w wyroku z 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17 (CBOSA) na tle analogicznego stanu prawnego oraz faktycznego. Skład orzekający WSA w oparciu o to orzeczenie stwierdza, iż przyjęcie stanowiska Organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej milczenia Dyrektora polegającego na niezłożeniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji zarówno służby jak i zatrudnienia jak również na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, prowadziłoby do oczywistego i jednocześnie niczym nieuzasadnionego pozbawienia obywatela prawa do sądu, a więc prawa gwarantowanego na poziomie Konstytucji RP jak również Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (zob. także wyroki WSA w Gdańsku z 8 marca 2018 r., sygn. III SAB/Gd 135/17, z 8 lutego 2018 r. sygn. III SAB/Gd 158/17, ). Za przytoczonym wyrokiem WSA w Gdańsku, Sad I instancji podniósł, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. poprzez niezłożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy przytoczona wypowiedź musi mieć określony sens, którego zgodnie z jego intencją należy poszukiwać poprzez odwołanie się do przepisów normujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować, a więc uznawać zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. Forma decyzji jako forma działania zastrzeżona dla zwolnienia ze służby nie może budzić wątpliwości, gdyż wyraźnie została przewidziana zarówno w dotychczasowych jak i aktualnych pragmatykach służbowych. Do tego wniosku prowadzi treść art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi: w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Jak słusznie skonstatował WSA w Gdańsku w wyroku z 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17 (CBOSA), podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Należy zgodzić się z oceną Sądu, iż byłoby rażąco niesprawiedliwe i jednocześnie oczywiście naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP opowiedzenie się za brakiem w tej sytuacji ochrony sądowej statusu tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe. Dalej Sąd podkreślił, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również wspomnianego już wyżej prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP). Nawet przy braku nakazu traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby – art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej – za decyzją jako formą stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego, przemawiałaby zasada domniemania konkretyzacji norm prawa materialnego w drodze decyzji administracyjnej (patrz. szerz. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w.:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 r., s. 7 i nast.). Sąd bierze pod uwagę to, iż art. 60 Konstytucji RP nie zabezpiecza funkcjonariuszom pozostawania w służbie niezależnie od wszelkich okoliczności, jednakże wyposaża ich w prawo pozostawania w tej służbie na zasadach jednakowo określonych dla wszystkich. Dlatego zwolnienie ze służby musi być poddane procesowi weryfikacji, który nie byłby możliwy do przeprowadzenia bez przyjęcia poddającej się administracyjnej jak i sądowej kontroli formy zakończenia stosunku służbowego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. K. 51/12, LEX). Z tych wszystkich względów nie powinna budzić wątpliwości intencja ustawodawcy obligująca organy stosujące ustawę wprowadzającą do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacjach określonych w art. 170 ust. 1 tego aktu, na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno - Skarbowej. Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego. Ponieważ zadaniem państwa jest ochrona godności człowieka, to jego organy nie mogą odmówić tej ochrony przed niesłusznymi i zupełnie dowolnymi przyczynami zwolnienia ze służby publicznej. Już choćby względy ludzkiej przyzwoitości wymagają wyjaśnienia człowiekowi, który poświęcił szereg lat swego życia Państwu, powodów uznania go za nieprzydatnego do dalszego kontynuowania tej służby. Ustawodawca nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia stosunku służbowego, który tłumaczyłby przyczyny zwolnienia, naruszyłby prawo funkcjonariusza do ochrony jednego z dóbr osobistych, do jakich należy cześć osoby fizycznej, rozumiana jako poczucie własnej wartości i związane z tym oczekiwanie szacunku ze strony innych ludzi. W ocenie Sądu I instancji, nie może zyskać akceptacji argumentacja organu zmierzająca do uznania braku po jego stronie obowiązku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Przeprowadzona analiza przepisów ustaw reformujących aparat administracji celno – skarbowej potwierdza, że Dyrektor IAS jest obowiązany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej lub do skierowania do funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Oznacza to jednocześnie, iż powołane regulacje pozwalają na wykreowanie sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest bezczynność tego organu polegająca na niewydaniu względem funkcjonariusza decyzji wyrażającej propozycję pełnienia warunków służby lub decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia bądź propozycji służby. Wniesiona skarga ma więc swój przedmiot, który mieści się w obszarze kognicji sądu administracyjnego ze względu na art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a. Odpowiadając na zarzuty wniesionej skargi, Sąd odwołał się do twierdzeń wyroku WSA w Gdańsku z 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17 (CBOSA), w których podkreślono, że z treści regulacji ustawy wprowadzającej jak również ustawy o KAS nie wynika, aby funkcjonariuszom celnym ich pracodawca mógł złożyć zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej wyłącznie propozycję warunków pełnienia służby. Traktowanie art. 165 ust. 7 powołanej ustawy, jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia przez dyrektora jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Otóż art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, powinien być odczytywany wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Organ uznając w oparciu o te przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej powinna być złożona, zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy, tj. decyzji wyrażającej propozycję warunków służby. Odmienna ocena tych przesłanek obligowałaby do wydania decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek milczenia organu. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, który wyznacza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Reasumując Sąd uznał, że skarga zarzucająca bezczynność organu w przedmiocie dotyczącym stosunku służbowego strony skarżącej jako zasadna została przez WSA uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Zostało bowiem wykazane, że pomimo ciążącego na Dyrektorze IAS obowiązku oraz upływu terminu określonego na dzień 31 maja 2017 r., Organ ten nie wydał w odniesieniu do skarżącego jakiejkolwiek decyzji administracyjnej – decyzji wyrażającej propozycję warunków pełnienia służby ani decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek stosowania przepisów o zwolnieniu ze służby. Końcowo Sąd podkreślił, że organ na zasadzie art. 153 P.p.s.a. uwzględni dokonaną wyżej ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w oparciu o analizę posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby skarżącego, wyda odpowiadające tym determinantom rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego, tj. decyzję ustalającą warunki pełnienia służby lub też decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku równoważną z decyzją o zwolnieniu ze służby. Dokonana przez Sąd ocena działań Dyrektora nie wyklucza także możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Wybór formy kontynuacji zatrudnienia należy w świetle ustaw reformujących administrację celno – skarbową do właściwego organu, co nie może absolutnie oznaczać arbitralności w zakresie tego wyboru. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj. 1) art. 1 § 2 P.u.s.a, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej ustawą wprowadzającą i art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, zwanej dalej ustawą o KAS poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 170 ust 3 ustawy wprowadzającej, poprzez jego zastosowanie w sprawie i rozpoznanie skargi, w sytuacji, gdy skarga winna była być odrzucona, albowiem obowiązujące przepisy prawa w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie dają podstaw do wydania decyzji zaskarżalnej na podstawie art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a.; 3) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Sąd może nakazać obok wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, ewentualne przedstawienie propozycji służby bądź pracy skarżącemu, podczas gdy nie jest to już możliwe, ponieważ termin materialny z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej upłynął, a z jego upływem ustawa wprowadzająca wiąże określony skutek prawny - wygaśnięcie stosunku służbowego, co zaistniało z dniem 31 sierpnia 2018 r.; 4) art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a jedynie stanowią o zrównaniu sytuacji prawnej funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie przepisów ustawy o KAS z tymi, których stosunek służby wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, w zakresie skutków tego zwolnienia, a nie formy w jakiej owo zwolnienie powinno nastąpić. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, chociaż należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w ramach określonej w sentencji rozstrzygnięcia " decyzji w przedmiocie stosunku służbowego" Sąd I instancji nie miał podstaw do nakazania organowi przedstawienia propozycji służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające). W świetle powyższego nie można zatem uznać ( skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ pozostaje w bezczynności nie składając takiej propozycji. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na treść zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby. W tym zakresie nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ze wskazaniem, jakoby skarga nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność i nie miał podstaw Sąd I instancji do jej odrzucenia, badając zaś skargę, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd I instancji rozstrzygał w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami sprawy. Sprawa dotyczy zaś sytuacji prawnej, w jakiej znalazł się funkcjonariusz, któremu nie złożono żadnej propozycji ( pracy, służby ) w szeregach KAS. Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd i instancji błędnej wykładni art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do dnia 31 maja 2017 r. stosowna propozycja. Przepis art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem " faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u. KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś ( zwolnienie ze służby ) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu, decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy o KAS. Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. oraz art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Sprawa ze skargi funkcjonariusza którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.