II SA/Wa 1191/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala sprzeciw – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]") zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz.1764) (dalej: "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego D. P., uchylił decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci "przekazania elektronicznej wersji projektu studium (ostatnia wersja, którą otrzymaliście Państwo od wykonawcy studium" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że Burmistrz Miasta [...] z [...] decyzją z dnia czerwca 2017 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku D. P. odmówił udostępnienia powyższej informacji publicznej z tego względu, że nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jedynie "materiał roboczy i nie stanowi na obecnym etapie dokumentu urzędowego (...). Dokumentem, który podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., może być stworzony projekt studium, który jest przekazywany następnie do zaopiniowania właściwej komisji (...). Na obecnym etapie trwają prace nad projektem studium. Jago treść i forma cały czas ewoluuje (...). Projekt studium może zostać udostępniony, nawet przed wyłożeniem projektu studium do publicznego wglądu (...), ale jednak po jego finalnym opracowaniu". Dalej dodał, że na obecnym etapie postępowania, z uwagi na trwające prace nad ukończeniem projektu studium, dokument ten nie jest jeszcze własnością Gminy i podlega także ochronie w oparciu o ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. o Prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn.. Dz. U. z 2017 r., poz. 880 ze zm.). Nie można z pewnością przyjąć, aby trwające prace nad projektem studium mogły być potraktowane jako wytworzenie dokumentu urzędowego, a tym samym, aby korzystały one z wyłączenia określonego w art. 4 Prawa autorskiego (...). Dalej organ podniósł, że jeśli materiał powstanie w ramach outsourcingu i zostanie następnie przyjęty przez władzę publiczną w taki sposób, że stanie się elementem własnej urzędowej wypowiedzi organu, to w tych ramach zostanie objęty omawianym wyłączeniem z art. 4 Prawa autorskiego (...). Jednak wyłączenie spod art. 4 powołanej ustawy mogłoby mieć miejsce na etapie przedstawienia Gminie projektu studium, a nie jego opracowywanej koncepcji. W odwołaniu do SKO w [...] skarżący podniósł, iż w jego przekonaniu żądane przez niego informacje są publiczne w rozumieniu ustawy, a przepisy prawa autorskiego nie mają tu zastosowania i nie mogą być podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zaznaczył także, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, odmowa jej udostępnienia nie powinna następować w formie decyzji. W wyniku odwołania, SKO w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że domaganie się udostępnienia informacji nie stanowiących informacji publicznej w trybie ustawy jest niedopuszczalne. Odmowa udostępnienia informacji nie posiadającej przymiotu publicznej powinna nastąpić zwykłym pismem, a nie w drodze decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dalej wskazano, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ pierwszej instancji, o ile podtrzyma swe dotychczasowe stanowisko, odmówi udostępnienia żądanych informacji pismem, ale nie w drodze decyzji administracyjnej. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji SKO w [...] z [...] lipca 2017 r. wniósł skarżący D. P. w którym wskazał, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Potwierdza to fakt, iż SKO w [...] nie wskazało w decyzji jakie okoliczności pozostały do wyjaśnienia. Zdaniem skarżącego była podstawa do decyzji o umorzeniu postępowania lub nawet decyzji o nieważności postępowania (rażące naruszenie art. 16 u.d.i.p.). W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Postępowanie ze sprzeciwu zostało przez ustawodawcę uregulowane w rozdziale 3a działu III p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia na wstępie, że w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji administracyjnej zastosowanie mają przepisy o skardze (art. 64b § 1 k.p.a.) co oznacza, że również w tym postępowaniu sąd meriti nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też pomimo, że w sprzeciwie w rzeczywistości nie zostały podniesione te zarzuty formalne, które mogą zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uzasadniać (a więc nieistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.), obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było dokonanie własnej kontroli zakwestionowanej decyzji, w zakresie i w ramach przyznanej temu Sądowi przez ustawodawcę kognicji i tak oceniany sprzeciw – w ocenie Sądu – nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji SKO w [...] prawidłowo bowiem uznało, że domaganie się udostępnienia informacji nie stanowiących informacji publicznej w trybie u.d.i.p. jest niedopuszczalne. Odmowa udostępnienia informacji nie posiadającej przymiotu publicznej powinna nastąpić zwykłym pismem, a nie w drodze decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 powyższej ustawy. Z analizy zgromadzonych w sprawie akt wynika, że rzeczywiście w wydanym przez Burmistrza Miasta [...] rozstrzygnięciu odmówiono udostępnienia żądanych informacji w drodze decyzji, w sytuacji kiedy organ I instancji uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 ust. 1 wymienia sposoby udostępniania informacji kwalifikującej się jako informacja publiczna, przewidując jednocześnie w art. 10 udostępnianie tej informacji na wniosek. Ustawodawca nie wskazuje przy tym żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, stąd jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 oraz w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przewidziana została forma decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot nie umożliwiają udostępnienia informacji we wskazany sposób. Zaakcentowania wymaga, że w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter informacji publicznej, podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie, ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, nie jest dopuszczalne wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji jedynie w formie zwykłego pisma, informując wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Innymi słowy ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (vide: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, LEX 1375651). Istotne jest przy tym, że omawiana ustawa określa w sposób szczególny, tak jak to wyżej wskazano, zarówno procedurę i formę prawną udzielenia informacji publicznej oraz odmowy jej udzielenia, jak i organy zobowiązane w tym zakresie. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określający jej zakres podmiotowy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy ustawy, pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 ustawy. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Co prawda art. 6 ust. 1 ustawy zawiera zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, jednakże wyliczenie to ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w owym przepisie prawa zwrot "w szczególności". W istocie, w katalogu tym znajduje się także informacja dotycząca majątku publicznego (art. 6 ust 1 pkt 5 ustawy). Nadto należy mieć na względzie, że jak to wynika z art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem w sytuacji, gdy danej informacji nie da się jednoznacznie zakwalifikować, do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy, pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych. Ponieważ przepisy ustawy nie określają jednoznacznie katalogu spraw stanowiących sprawy publiczne, ani też kryteriów warunkujących zaliczenie danej sprawy do spraw publicznych, oceny tej dokonuje się indywidulanie w odniesieniu do każdej sprawy. Pomocnym pozostaje zatem odwołanie się do dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego w tym zakresie z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji wyrażonych w art. 47, art. 51 ust. 1 art. 61 oraz 76 Konstytucji RP. Należy bowiem podkreślić z całą stanowczością, że omawiana ustawa nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania o udzielenie każdej informacji. Zatem zgodzić się zatem należy z SKO w [...] odnośnie jego stanowiska, że organ I instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę o ile podtrzyma swe dotychczasowe stanowisko wyda prawidłowe rozstrzygnięcie, tj. odmówi udostępnienia informacji zwykłym pismem, a nie w drodze decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Powyższe prawidłowo zinterpretował organ odwoławczy i dlatego też uchylił decyzję organu pierwszej instancji w celu wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami ustawy. Dopiero po prawidłowym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, wypowiedzieć będzie się mógł organ odwoławczy, nie naruszając w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Z kolei, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, dlaczego SKO w [...] uznało, że decyzję organu I instancji należało uchylić, a sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.