II OSK 1663/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 20/18 w sprawie ze skargi B. J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 20/18 (dalej wyrok z 7 marca 2018 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę B. J.(dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) z [...] listopada 2017 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB), działając na podstawie przepisu art. 125 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.) odmówił zobowiązanej umorzenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 4 000 zł, nałożonej postanowieniem PINB z [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem DWINB z [...] lutego 2016 r., nr [...]. Na to postanowienie zażalenie wniosła zobowiązana reprezentowana przez adwokata. DWINB postanowieniem z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 125 § 2 w związku z art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Analizując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a w szczególności złożone przez zobowiązaną podanie o umorzenie nałożonej na nią grzywny w celu przymuszenia DWINB zwrócił uwagę, że w celu umorzenia grzywny powinny wystąpić dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, tj. strona zobowiązana powinna wystąpić do organu nakładającego grzywnę w celu przymuszenia z wnioskiem o umorzenie grzywny oraz obowiązek określony w tytule wykonawczym, na podstawie którego została nałożona grzywna w celu przymuszenia powinien być wykonany. Jedynie realizacja obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Wnioskodawczyni, jest osobą bezpośrednio czuwającą nad wykonywaniem przez zobowiązaną Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku objętego tytułem wykonawczym z [...] listopada 2015 r., tj. do wykonania nakazu określonego w decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej - stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem - usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przez wykonanie określonych robót budowlanych. Decyzja ta została zmieniona przez DWINB w zakresie terminów wykonania nałożonych obowiązków decyzją nr [...] z [...] maja 2015 r. Wnioskodawczyni wniosła o umorzenie grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z tej decyzji. Dopiero protokolarne stwierdzenie wykonania obowiązku orzeczonego tym rozstrzygnięciem, mogłoby stanowić podstawę do umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z dokumentów przesłanych do PINB przez nowego zarządcę nieruchomości, zostały wykonane tylko prace związane z wentylacją wywiewną oraz remont konstrukcji dachowej i pokrycia dachu, co do pozostałych obowiązków poczynione zostały pewne przygotowania polegające na podjęciu uchwały przez Wspólnotę Mieszkaniową zmierzającej do zaciągnięcia kredytu na wykonanie pozostałych nakazanych prac, na znalezieniu ofert kredytowych, czy też wykonawcy robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, PINB – na podstawie zebranych dokumentów i okoliczności sprawy - słusznie uznał, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany. W związku z powyższym zasadnym stało się wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na zobowiązaną. Na ostateczne - w administracyjnym toku instancji - postanowienie skargę do sądu administracyjnego złożyła zobowiązana, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając w całości postanowienie z dnia [...] listopada 2017 roku. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 § 3 u.p.e.a., art. 120 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 125 u.p.e.a., przez utrzymywanie wobec skarżącej w mocy środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy jest to niedopuszczalne z uwagi na fakt, że skarżąca nie ma już jakiejkolwiek możliwości wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a dalsze stosowanie grzywny w celu przymuszenia, czy też utrzymywanie choćby hipotetycznej groźby jej zastosowania, jest sprzeczne z istotą tego środka i tym samym narusza zasadę niezbędności postępowania egzekucyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 § 2 u.p.e.a., art. 120 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 125 u.p.e.a., przez utrzymywanie wobec skarżącej w mocy środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy środek ten nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, gdyż skarżąca z uwagi na zaprzestanie sprawowania funkcji zarządcy nieruchomości przy ul. [...] we W. nie ma już prawnej ani faktycznej możliwości jego wykonania, co tym samym narusza zasadę celowości postępowania egzekucyjnego w administracji; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 125 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy dalsze stosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest sprzeczne z istotą tego środka oraz jawi się jako bezcelowe i bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA podkreślił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 125 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Dla umorzenia grzywny istotne jest ustalenie, czy obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został w całości wykonany. Jasność i jednoznaczność tej reguły nie daje możliwości umorzenia grzywny w celu przymuszenia z jakichkolwiek innych przyczyn, niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Nie może zatem budzić wątpliwości, że jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. W tej sytuacji organy obu instancji wydały prawidłowo kontrolowane przez sąd postanowienia. Sąd podzielił pogląd organów, że wobec niewykonania obowiązku brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Słusznie organy wyjaśniły, że w postępowaniu objętym wnioskiem strony, można było badać wyłącznie kwestie związane z wykonaniem obowiązku, a zatem nie można było badać innych okoliczności związanych z nałożoną grzywną. Nie było możliwości uwzględnienia wniosku strony z tej przyczyny, że skarżącej nie łączy już ze Wspólnotą Mieszkaniową umowa o zarządzanie nieruchomością. Ustawodawca dla skutecznego żądania umorzenia grzywny nie przewidział takiej przesłanki. Marginalnie można jeszcze dodać, że trafnie także organ podnosi, że zobowiązanie, które podlega egzekucji powstało w okresie, gdy skarżąca sprawowała zarząd nieruchomością. Organ nie mógł w tym postępowaniu posiłkować się aktualnymi rzeczywistymi możliwościami wpływu skarżącej na wykonanie obowiązku, ani celowością wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia nakładającego tę grzywnę. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniosła zobowiązana reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok z dnia 7 marca 2018 r. w całości oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 3 u.p.e.a., art. 120 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 125 u.p.e.a., przez oddalenie skargi strony, pomimo że utrzymywanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, że skarżąca nie ma już jakiejkolwiek możliwości wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a dalsze stosowanie grzywny w celu przymuszenia, czy też utrzymywanie choćby hipotetycznej groźby jej zastosowania, jest sprzeczne z istotą tego środka i tym samym narusza zasadę niezbędności tego środka, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., art. 120 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 125 u.p.e.a., przez oddalenie skargi strony, podczas gdy utrzymany wobec strony środek egzekucyjny nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, gdyż skarżąca z uwagi na zaprzestanie sprawowania funkcji zarządcy nieruchomości przy ul. [...] we W. nie ma już prawnej ani faktycznej możliwości jego wykonania, co tym samym narusza zasadę celowości postępowania egzekucyjnego w administracji, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 125 u.p.e.a., przez oddalenie skargi strony, podczas gdy dalsze stosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest sprzeczne z istotą tego środka oraz jawi się jako bezcelowe i bezprzedmiotowe, a w konsekwencji zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był ograniczony do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, gdy zobowiązana przestała być członkiem zarządu administratora Wspólnoty Mieszkaniowej, na którą nałożony został określony obowiązek z zakresu prawa budowlanego, powód ten powinien przełożyć się na umorzenie nałożonej na nią wcześniej grzywny w celu przymuszenia. Co warte podkreślenia, zagadnienie to nie obejmowało wątpliwości, czy skarżąca kasacyjnie w ogóle powinna była w niniejszej sprawie występować w charakterze zobowiązanej, ponieważ nie było to przedmiotem zaskarżonego do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia. Problemem prawnym rozstrzygniętym przez sąd I instancji było przesądzenie, czy ustanie jakiegokolwiek związku skarżącej kasacyjnie z prowadzeniem zarządu wspólnoty mieszkaniowej zdezaktualizował wydane w stosunku do niej postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na tak postawione pytanie, które znalazło swoje odzwierciedlenie w sformułowanych podstawach kasacyjnych należało udzielić odpowiedzi negatywnej, co powodowało konieczność oddalenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Jak stanowi art. 125 § 1 u.p.e.a., do umorzenia nieuiszczonej bądź nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia dochodzi wówczas, gdy obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany. Ustawodawca nie przewidział innej podstawy do zwolnienia zobowiązanego z powinności uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, że, możliwość umorzenia grzywny w celu przymuszenia nie powinna być łączona z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Mając na uwadze wskazaną w skardze kasacyjnej zasadę celowości, ustanawianie kolejnych przesłanek w tej materii, byłoby nie tylko sprzeczne z brzmieniem przywołanego przepisu na skutek poszerzenia zakresu jego zastosowania, lecz także mogłoby w znaczący sposób obniżyć poziom skuteczności podejmowanych względem zobowiązanych czynności egzekucyjnych. Zobowiązany rezygnując z konieczności realizacji spoczywającego na nim obowiązku zyskiwałby wówczas nieprzewidzianą w u.p.e.a. możliwość uwolnienia się ze spoczywającej na nim powinności. W wielu wypadkach zastosowanie takiego zabiegu mogłoby skutecznie udaremnić cel egzekucji. Należy w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok było postanowienie o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia, wydane na podstawie art. 125 § 2 u.p.e.a. Sprawa ta nie dotyczyła zgodności z prawem nałożenia na skarżącą tego środka egzekucyjnego. Odmawiając umorzenia grzywny organy, a w ślad za nimi WSA nie stosowały art. 120 § 2 u.p.e.a. Dokonując oceny zaistnienia przesłanek do umorzenia grzywny organy nie naruszyły zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wydając wyrok w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w sprawie o sygn. akt II OSK 2311/16 doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia na podstawie którego nałożono na skarżącą kasacyjnie grzywnę w celu przymuszenia co do tego samego obowiązku, o umorzenie którego wnosiła ona w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu. W tej sytuacji postanowienie o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia utraciło moc prawną, ponieważ zdezaktualizował się sam obowiązek nałożenia na skarżącą kasacyjnie tej grzywny. Dlatego też odmiennie, aniżeli wskazano w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie powinno dojść do egzekucji grzywny, gdy zobowiązana utraciła jakikolwiek wpływ na wykonanie podlegającego egzekucji obowiązku.