IV SA/Wa 2494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E.C. od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami do sieci na działce nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...] - utrzymało ww decyzję w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2016r., D.M. wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Pismem z dnia 19 stycznia 2017r. organ pierwszej instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, które wpłynęło do organu w dniu 27 stycznia 2017r. Wójt zawiadomieniem z dnia 1 marca 2017r. poinformował strony o wszczęciu postępowania. Wójt Gminy [...] pismami z dnia 1 marca 2017r. przesłał projekt decyzji do Starosty [...], Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w celu wydania stosownych uzgodnień. Na powyższe odpowiedział jedynie Starosta [...] który postanowieniem z dnia [...] marca 2017 roku uzgodnił planowaną inwestycję. Pozostałe organy uzgadniające nie wypowiedziały się w ustawowym terminie. W dniu 9 marca 2017r., do Wójta wpłynęło pismo E.C. w którym wyraziła ona sprzeciw względem planowanej inwestycji. Ostatecznie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami do sieci na działce nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...] , gmina [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E.C.. Skarżąca wskazała, iż aktualnie toczy się spór graniczy pomiędzy jej nieruchomością a terenem planowanej inwestycji zaś budynek, którego przedmiotowa rozbudowa dotyczy, jest samowolą budowlaną. Wydanie decyzji w niniejszej sprawie będzie zatem niezgodne z prawem oraz w sposób znaczący naruszy jej prawo własności i uniemożliwi zagospodarowanie własnej działki. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż budynek o planowanych gabarytach będzie powodował zacienienie jej nieruchomości. W dniu 30 maja 2017r. złożyła do organu pismo, w treści którego wnosiła o niepodejmowanie żadnych czynności do czasu zakończenia sporu granicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia 22 czerwca 2017r., zwróciło się do Wójta Gminy [...] o uzupełnienie materiału dowodowego i złożenie wyjaśnień, co zostało przez Wójta wykonane (uzupełnienie wpłynęło do Kolegium w dniu 30 czerwca 2017r.). Kolegium rozpoznając odwołanie nie uwzględniło wniosku skarżącej w przedmiocie zawieszenia postępowania, uznając go za niezasadny. Odnosząc się natomiast do meritum podniesionych w odwołaniu zarzutów wskazało, iż wymóg łącznego spełnienia przesłanek art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie niniejszej, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego oraz treści zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie znalazł uchybień w postępowaniu administracyjnym oraz nie stwierdził naruszeń w przedmiocie zastosowania przepisów prawa materialnego, mogących skutkować uchyleniem decyzji Wójta. Wójt Gminy [...] uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji, zaś projekt wydanej decyzji oraz analiza będąca jej integralną częścią zostały sporządzone przez osobę posiadającą wymagania określone w art. 60 ust. 4 ww ustawy, tj. osobę legitymującą się wiedzą fachową w tym zakresie, co daje rękojmię należytego zbadania przesłanek determinujących wydanie decyzji o warunków zabudowy, co w konsekwencji ma gwarantować utrzymanie ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planów miejscowych. Planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie jest położona na terenach wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne lub nieleśne oraz nie jest położona w zasięgu obiektów, obszarów lub terenów o których mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także nie znajduje się w strefie eksploatacji górniczej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak wskazał organ pierwszej instancji, w zaskarżonej decyzji nie narusza ona prawa własności i uprawnień osób trzecich, co również spełnia wymogi przepisu art. 63 ust. 2 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza, iż planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zabudowy już istniejącej na tym obszarze oraz że spełnia wszystkie wymogi zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", co pozwala na jej realizację w założony we wniosku przez inwestora sposób. Natomiast podniesione w odwołaniu zarzuty skarżącej, pomimo iż mogą być istotne, czego nie można przesądzać na tym etapie postępowania inwestycyjnego z uwagi na brak kognicji, to nie mają jednak wpływu na wynik sprawy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero bowiem na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych, zostaną ustalone szczegóły techniczne planowanej inwestycji i zostanie dokonana ocena, czy w świetle przepisów prawa budowlanego jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Podobnie, powyższe odnosi się do zarzutu ewentualnego zacienienia nieruchomości skarżącej czy też lokalizacji planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego także niezasadne jest stanowisko skarżącej odnośnie rozbudowy budynku wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa budowlanego (samowola budowlana). Skarżąca podnosząc ten zarzut nie powołała się na żadne ostateczne rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego. Takiego rozstrzygnięcie nie ma także w zgromadzonym materiale dowodowym. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję Wójta, ustalającą przedmiotowe warunki zabudowy, w mocy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem E.C. wystąpiła do tut. Sądu ze skargą wnosząc o uchylenie decyzji SKO w [...] i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu. Podniosła min., iż ani organ odwoławczy ani Wójt Gminy [...] nie ustalili statusu prawno-budowlanego obiektu objętego zaskarżoną decyzją, bezrefleksyjnie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że względem ww budynku nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w sprawie stwierdzenia dopuszczenia się samowoli budowlanej. Nadto, organy także nie wzięły pod uwagę toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania w sprawie o sygnaturze akt [...], w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości skarżącej z nieruchomością inwestycyjną. Powyższy fakt obligował organy do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy przed Sądem Rejonowym w [...]. W aktach sprawy znajdują się urzędowe dokumenty pochodzące od geodety – S.R., z których jednoznacznie wynika, że granica pomiędzy działką inwestycyjną i skarżącej jest błędnie wyznaczona. W takiej sytuacji nie może znaleźć uzasadnienia podejmowanie decyzji administracyjnych, które w sposób ewidentny naruszają prawo własności skarżącej. Również Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazało na żaden obiekt budowlany, do którego planowana inwestycja miałaby być porównywana. To zaś stanowi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie przeprowadziło analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej naruszeniem prawa było także nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu K.K. - właściciela sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym [...], który o toczącym się postępowaniu w niniejszej sprawie został powiadomiony dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Naruszono w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konkludując skarżąca podniosła, iż w kwestionowanym postępowaniu nie tylko zaniedbano obowiązek zawieszenia postępowania, ale także naruszono jej prawo własności, a nadto pozbawiono K.K. udziału w postępowaniu przed organem I instancji. To wszystko wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku, wydanej z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z uwagi, iż w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww ustawy przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ww ustawy, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem, jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Analiza akt sprawy, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że zaskarżana do Sądu decyzja jest prawidłowa a organ odwoławczy nie dopuścił się w badanym zakresie naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie na potrzeby przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, zgodnie z przepisem § 3 pkt 2 ww rozporządzenia, poddając objętą nim zabudowę wnikliwej analizie urbanistycznej (stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji). Nadto Wójt Gminy [...] pismami z dnia 1 marca 2017r., projekt decyzji przedstawił Staroście [...], Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...]w celu wydania stosownych uzgodnień. Na powyższe odpowiedział jedynie Starosta [...], który postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. uzgodnił planowaną inwestycje. Pozostałe organy uzgadniające nie wypowiedziały się w ustawowym terminie, co należało uznać, zgodnie ze stanowiskiem organów, za milczącą zgodę. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż szczegółowe rozstrzygnięcie w zakresie zgodności z przepisami parametrów oraz usytuowania planowanej zabudowy od granicy działki należy do kompetencji właściwego starosty na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. A zatem, zgodnie ze stanowiskiem SKO w [...], dopiero na kolejnym etapie postępowania - udzielenia pozwolenia na budowę. Zagadnienie to bowiem zostało uregulowane w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś zapisy tego rozporządzenia nie odnoszą się bezpośrednio do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane. Zgodnie min. ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartym w wyroku z dnia 29 marca 2017r., II SA/Gd 603/16, LEX nr 2275232: "Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Jakakolwiek samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgoda z prawem.". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższą tezę, odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do sytuacji kiedy organ administracyjny ustalający warunki zabudowy wchodziłby w kompetencje organu nadzoru budowlanego. Zatem, do czasu wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej samowolę budowlaną względem przedmiotowego budynku podlegającego rozbudowie, odnośnie jego wybudowania przyjąć należy domniemanie zgodności z prawem. Podobnie przyjąć należy, co do zarzutu ewentualnego zacienienia nieruchomości skarżącej, bowiem zbadanie czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku oraz czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Należy także za nieuzasadniony uznać zarzut skarżącej w zakresie naruszenia jej prawa własności. Kwestia posiadania przez inwestora tytułu prawnego do władania terenem inwestycji nie jest badana na etapie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 i następnymi ww ustawy, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu zostaną ustalone szczegóły techniczne planowanej inwestycji i zostanie dokonana ocena, czy w świetle przepisów prawa budowlanego jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Dlatego też w niniejszym postępowaniu nie bada się kwestii tytułu prawnego do władania terenem inwestycji, a co więcej z przedmiotowym wnioskiem może wystąpić każdy zainteresowany. Prawodawca w przepisie art. 63 ust. 2 cyt. ustawy wskazał wprost, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Odnosząc się natomiast do pominięcia udziału w postępowaniu przed organem I instancji jednego z jego uczestników - właściciela sąsiedniej do inwestycyjnej działki o numerze ewidencyjnym [...], zarzut ten także jest chybiony gdyż powyższa sytuacja nie dotyczy osoby skarżącej. Jedynie wówczas skarżąca mogłaby podnosić naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na marginesie wskazać należy, iż ostatecznie organ odwoławczy powiadomił K.K. -o toczącym się postępowaniu w niniejszej sprawie. Dlatego w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.