I OSK 3421/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 81/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 81/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. B., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: A. B. na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2012 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi w służbie stałej, posiadającemu członków rodziny od dnia 1 października 2011 r. Równoważnik został naliczony do dnia 11 maja 2016 r. z uwagi na fakt nabycia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego mieszczącego się we Wrocławiu przy ul. [...] w dniu 12 maja 2016 r. Z uwagi na zawarcie w dniu 16 maja 2016 r. umowy przyrzeczonej na zakup domu mieszkalnego położonego w miejscowości B. przy ul. [...], zainteresowany zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu o przyznanie pomocy finansowej. Na podstawie przedwstępnej umowy sprzedaży dom ten był zajmowany przez stronę wraz z rodziną od dnia 1 września 2012 r. Sprawa przyznania pomocy finansowej została zakończona decyzją odmawiającą przyznania tego świadczenia, od której A. B. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu. W decyzji rozstrzygającej odwołanie stwierdzono, że od dnia 1 września 2012 r., który został określony przez stronę we wniosku o przyznanie pomocy finansowej A. B. miał wraz z rodziną zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Z uwagi na powyższe organ Komendant Miejski Policji we Wrocławiu wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1 września 2012 r. do dnia 11 maja 2016 r. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Komendant Miejski Policji we Wrocławiu wydał decyzję nr [...] orzekającą o zwrocie przez stronę nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 24 maja 2014 r. do dnia 11 maja 2016 r. w kwocie 8.969,50 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. B. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782). Jedną z takich negatywnych przesłanek jest między innymi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Stosownie do powyższego organ stwierdził, że jeżeli policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanych miejscowościach lokal (dom) mieszkalny, to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego już mu nie przysługuje. Zdaniem organu odwoławczego należy mieć na uwadze, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu określa ustawa. Uprawnienia funkcjonariusza do takiego świadczenia należy zatem oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie czy zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Organ zwrócił uwagę, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130) zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 92 ust. 2, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia prawa do omawianego równoważnika, lecz jedynie do wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania tego równoważnika. Skoro z przepisów ustawy wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. Organ wskazał, że ustawa odwołuje się do "posiadania" lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro "posiadanie" jest instytucją prawa cywilnego, to należy rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada niejako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu podkreślił, że na podstawie § 6 ust. 1 aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 4 lipca 2012 r. stronie została wydana zabudowana domem mieszkalnym nieruchomość położona w miejscowości B. i w wyniku wydania nieruchomości strona zobowiązała się do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z jego zajmowaniem. We wskazanym domu mieszkalnym policjant zameldował się na pobyt stały wraz z żoną i synem w dniu 26 lipca 2012 r. Datą zamieszkania podaną we wniosku o przyznanie pomocy finansowej, w przedmiotowym domu jest 1 września 2012 r. W ocenie organu II instancji wprawdzie funkcjonariusz nie był właścicielem zajmowanego domu, to jednak jako posiadacz zależny władał nim jak właściciel. Powyższa okoliczność daje podstawę do uznania, że posiadał on odpowiednie mieszkanie (powierzchnia pokoi wynosi 110m2), w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby (czas dojazdu z miejscowości B. do Wrocławia i z powrotem nie przekracza dwóch godzin), a zatem nie przysługiwało mu od dnia zamieszkania uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Jak ustalono w ww. domu mieszkał wraz z rodziną od dnia 1 września 2012 r. i mieszka do dnia dzisiejszego. W dniu 16 lutego 2016 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] został wraz żoną współwłaścicielem ww. nieruchomości. Stwierdzono, że funkcjonariusz, wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanego wyżej § 5 rozporządzenia, nie złożył stosownego oświadczenia mieszkaniowego niezwłocznie po objęciu w posiadanie domu, a uczynił to dopiero przy okazji składania w 2016 r. wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Tym samym wystąpiła określona w § 7 pkt 1 rozporządzenia przesłanka do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Organ stwierdził, że policjant nienależnie pobierał przedmiotowy równoważnik od dnia 1 września 2012 r., tj. od dnia zamieszkania w domu położonym w B., który objął w posiadanie (w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy w związku z art. 336 k.c.) na podstawie postanowień § 6 przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 4 lipca 2012 r. W okresie od dnia 1 września 2012 r. do dnia podpisania umowy sprzedaży nie został przerwany bieg terminu zamieszkania w ww. domu przez stronę. Wskazano, że według przepisu art. 107 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, okres zwrotu obejmuje okres nie dłuższy niż trzy lata, licząc od daty wszczęcia postępowania o zwrot nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu. Stwierdzono, że organ I instancji wydał w dniu 16 maja 2017 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, które zostało doręczone stronie w dniu 24 maja 2017 r. Skoro za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony uznano, że jest nią data otrzymania przez stronę ww. zawiadomienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A. B., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; b) art. 92 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; c) § 7 pkt 1 w zw. z § 5, § 3 i § 1 rozporządzenia; 2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wskazał, że organy orzekające błędnie przeprowadziły analizę prawną o cofnięciu przyznanego uprawnienia z tej przyczyny, że skarżącemu została wydana zabudowana domem mieszkalnym nieruchomość w sytuacji gdy nie spełniał przesłanek taksatywnie wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest obecnie orzekanie, w trybie § 7 omawianego rozporządzenia o zwrocie przez stronę nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w konsekwencji uwzględnienie skargi mimo, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu nie naruszały przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, nie uzasadnił, dlaczego pominął w rozważaniach nad legalnością zaskarżonego aktu kwestię dysponowania lokalem mieszkalnym na podstawie przedwstępnej umowy sprzedaży i władania nim jak właściciel, jako przesłankę uzasadniającą wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: a) art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niezasadne uznanie, że skarżący wraz z rodziną mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w lokalu mieszkalnym wydanym na podstawie przedwstępnej umowy sprzedaży był uprawniony do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy poprzez zwrot "posiadać mieszkanie" należy rozumieć stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz utratę uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokal mieszkalnego; b) § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez przyjęcie, że w przypadku A. B. nie zaistniała przesłanka wydania decyzji w trybie § 7 tego rozporządzenia, w sytuacji, gdy ww. funkcjonariusz nie poinformował o wystąpieniu zmian w jego sytuacji mieszkaniowej i od dnia 1 września 2012 r. mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe pobierał nienależne świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, rozpatrzenie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, mając jednak na uwadze, że okoliczności faktyczne w sprawie są bezsporne, a istota sporu dotyczy zagadnień materialnoprawnych, należy w pierwszej kolejności odnieść do zarzutów dotyczących prawa materialnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w art. 92 ust. 2 zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, zgodnie z którą, Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postepowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. W oparciu o wskazaną delegację ustawową zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W powołanym rozporządzeniu szczególnie istotne znaczenie ma regulacja zawarta w § 1 ust. 1, zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2; 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6) tymczasowej kwatery. 2. Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1; 2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości; 3) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2; 4) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; 5) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Z powołanych wyżej rozwiązań zawartych w art. 92 ust. 1 ustawy i w § 1 rozporządzenia można dopiero skonstruować normę prawną pozwalającą ustalić kiedy policjantowi w służbie stałej może być przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny może być przyznany gdy policjant lub członkowie jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy), ale ogólny termin ustawowy nie posiada lokalu mieszkalnego został sprecyzowany w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli zatem policjant nie spełnia żadnego z przypadku wymienionego § 1 ust. 1 pkt 1 do pkt 6 rozporządzenia (wyliczenie przypadków ma charakter enumeratywny) wówczas można przyjąć (oczywiście przy założeniu, że nie zachodzi żadna z sytuacji określonych w § 1 ust. 2 rozporządzenia), że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy, a tym samym jest uprawniony do nabycia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Dlatego też nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, iż doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię dotyczącą rozumienia terminu "posiadanie", który to termin należy interpretować zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego. Stosownie zaś do art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależy). Za stanowiskiem, że proponowana wykładania art. 92 ust. 1 ustawy jest błędna przemawia kilka argumentów. Po pierwsze, nie można zgodzić się z poglądem, że skoro pojęcie "posiada" nie zostało zdefiniowane, to należy je interpretować zgodnie z kodeksem cywilnym. Kodeks cywilny zgodnie z art. 1 reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi, podczas gdy problematyka uregulowana w ustawie o Policji w rozdziale 8 (art. 88 do art. 96) zatytułowanym mieszkania funkcjonariuszy Policji nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale charakter publicznoprawny, już ten sam fakt powoduje, że odwoływanie się do rozwiązań zawartych w kodeksie cywilnym nie jest trafne. Po drugie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, ogólne pojęcie "posiada" zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zostało dookreślone na potrzeby problematyki równoważnika pieniężnego. Mianowicie jak wskazano wyżej ustawodawca w delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy, upoważnił stosowny organ do uregulowania szeregu zagadnień dotyczących równoważnika pieniężnego, co znalazło wyraz w powołanym rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. Stąd też dla interpretacji pojęcia "nie posiadają" z art. 92 ust. 1 ustawy szczególne znaczenie ma § 1 ust. 1 rozporządzenia, w którym enumeratywnie w pkt 1 do pkt 6 wskazano jak należy rozumieć to pojęcie. Po trzecie, o tym, że proponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy jest błędna wskazują również skutki prawne do jakich mogłaby doprowadzić. Mianowicie interpretując pojęcie "posiada" według art. 336 kodeksu cywilnego, to każda osoba poprzez sam fakt zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, niezależnie czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do tego lokalu, czy też zajmuje ten lokal bez tytułu prawnego, czy jest posiadaczem samoistnym, czy posiadaczem zależnym, posiadaczem w dobrej lub złej wierzenie, nie byłaby uprawniona do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W wyniku takiej wykładni niemożliwe byłoby zastosowanie art. 92 ust. 2 ustawy i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem każdy z policjantów poprzez sam fakt zamieszkiwania w określonym lokalu mieszkalnym, jest jego posiadaczem. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 92 ust.1 ustawy jest oczywiście niezasadny. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. § 7 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym decyzje o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podaniu nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość. Z powyższego przepisu wynika, że sankcja w postaci zwrotu wypłaconego równoważnika ma miejsce wówczas, gdy policjant nie poinformował o wystąpieniu zmian, ale takich zmian, które mają wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika, a nie jakichkolwiek zmian. Zarzut ten jest bezpośrednio związany z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy, stąd też wobec niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy, niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazując na podstawę prawną rozstrzygnięcia wyroku, pominął kwestie dysponowania lokalem na podstawie przedwstępnej umowy sprzedaży, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest częściowo zasadny, jednak nie może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy wskazać, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to zatem po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Natomiast nie odniesienie się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, może stanowić istotne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego, w tej sprawie raczej niepełnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji co prawda nie rozważał szerzej tytułu prawnego na podstawie którego skarżącemu została wydana nieruchomość zabudowana domem mieszkalnym, a więc nie analizował umowy przedwstępnej sprzedaży na podstawie której skarżący wszedł w posiadanie budynku mieszkalnego i w którym zamieszkał wraz z rodziną, niemniej jednak trafnie wskazał na podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał na przesłanki taksatywnie wymienione w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy i słusznie stwierdził, że skarżący nie spełniał żadnej z nich. W takich okolicznościach niedopuszczalne było orzekanie na podstawie § 7 rozporządzenia o zwrocie pobranego równoważnika pieniężnego. Dlatego też brak szerszych rozważań co do oceny takiego tytułu prawnego jak przedwstępna umowa sprzedaży na podstawie której skarżący wszedł w posiadanie domu mieszkalnego, w sytuacji gdy taki tytuł prawny nie został objęty przesłankami określonymi w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia, nie miało znaczenia prawnego dla podjętego rozstrzygnięcia, a tym samym nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a skarga kasacyjna została oddalona.