II SAB/Rz 179/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.B. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej określanego jako: "DIAS") w przedmiocie złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżąca zaczęła pełnić służbę w Służbie Celnej w [...] w 2004 r. W latach 2004-2007 wykonywała obowiązki służbowe w Wydziale Podatku Akcyzowego Izby Celnej w [...]. W okresie od lutego 2007 r. do lutego 2017 r. pełniła służbę w Referacie Podatku Akcyzowego i Gier w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu starszego rachmistrza celnego. W dniu 29 maja 2017 r. skarżąca otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pisemną propozycję pracy na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające"), określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej na stanowisku Ekspert Skarbowy w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Zaproponowane warunki zatrudnienia miały obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. wniosła odwołanie od otrzymanej propozycji podnosząc, że nie zgadza się z faktem "ucywilnienia", jest ono dla niej krzywdzące, niesprawiedliwe oraz niezgodne z prawem i z Konstytucją. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że w/w propozycję zatrudnienia przyjmuje. Podniosła jednak, że została zmuszona do przyjęcia tej propozycji, działając pod silnym przymusem ekonomicznym i prawnym, niemniej cały czas kwestionuje jej zasadność. Tego samego dnia wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby, zaś kolejnym pismem datowanym na dzień 18 sierpnia 2017 r. złożyła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność w/w organu. Następnie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, której istotą uczyniła twierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek prawny wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające. Wniosła o zobowiązanie organu do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia jej propozycji służby z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania. W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi M.B. dowodziła, że brak przedstawienia jej rzeczonej propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, jak również, że złożenie takiej propozycji ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej było na gruncie powoływanych przepisów jedynym słusznym i zarazem możliwym działaniem. Powyższe, w ocenie skarżącej, należy wywodzić z interpretacji art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, w świetle których użyte przez ustawodawcę zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądza o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Podniosła ponadto, iż ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek poza wyjątkiem z art. 144 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947, dalej zwanej: "ustawa o KAS"), upoważaniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Zdaniem skarżącej odmienna interpretacja wprowadzałaby możliwość arbitralnego "wybierania sobie" przez organy komu wręczyć propozycję służby, co otwiera drogę do stosowania ewidentnej dyskryminacji. Skarżąca poruszyła nadto kwestię niekonstytucyjności wskazanych przepisów, gdyby interpretować je w sposób pozwalający na możliwość przedstawiania niektórym z funkcjonariuszy propozycji służby, zaś innym propozycji pracy, bowiem wiązałoby się to z nierównym traktowaniem, w sytuacji, kiedy osoby te pozostawałyby w takiej samej sytuacji prawnej, będąc uprzednio funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celnej, co w sposób bezsprzeczny narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W ocenie DIAS, by móc zakwalifikować dany akt lub czynność jako przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą one mieć charakter zewnętrzny i publicznoprawny. Tymczasem przedkładane propozycje nie mają charakteru aktu administracyjnego zewnętrznego, gdyż w opisywanej sprawie zachodzi relacja zależności służbowej. Ponadto propozycje zatrudnienia nie ustalają, nie stwierdzają ani nie potwierdzają uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza lub pracownika. Postępowanie, w którym organ wręcza propozycję służby lub propozycje pracy nie ma charakteru administracyjnego, lecz jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym. Podał, iż brak jest regulacji prawnych obligujących organ do przedłożenia żądanej przez skarżącą propozycji pełnienia służby, a tym samym brak jest podstaw do stawiania tezy, że w związku z nieprzedłożeniem takiej propozycji organ pozostaje w bezczynności. Nadto wskazał, że przepisy nie przesądzają o charakterze propozycji, jaką winien skarżącemu złożyć DIAS, a użyte przez ustawodawcę sformułowanie "odpowiednio" ma na celu jedynie rozróżnienie rodzajów stosunków – służbowego i pracy, jakie łączą funkcjonariuszy i pracowników z pracodawcą i rozróżnienie reżimów prawnych, odpowiadających temu rozróżnieniu. Zdaniem organu, ustawa Przepisy wprowadzające stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do unormowań zawartych w pragmatykach służbowych, dając możliwość przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy i nie przewidując jednocześnie jakiejkolwiek formy weryfikacji złożonej propozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosują przy tym środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. obejmuje skargi na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola powyższa obejmuje również skargi na: - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w aktualnym brzmieniu, warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest uprzednie wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. Zdaniem Sądu skarżąca wyczerpała wynikający z art. 52 § 1 P.p.s.a. wymóg formalny poprzedzenia skargi ponagleniem przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. Bezspornie bowiem pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. złożyła do Szefa KAS zażalenie na bezczynność DIAS wobec niewydania przez ten organ skierowanej do niej decyzji w przedmiocie propozycji służby. Nie jest przy tym istotne jak w/w środek został przez stronę nazwany i że nie został wniesiony za pośrednictwem DIAS. Właściwa kwalifikacja i ewentualne nadanie mu prawidłowego biegu pozostawały bowiem w gestii Szefa KAS. W ocenie Sądu wykonanie powyższego uczyniło zadość obowiązkowi przewidzianemu w art. 52 § 1 P.p.s.a. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca DIAS bezczynność polegającą na niezłożeniu mu propozycji służby w służbie celno – skarbowej, która to propozycja, zgodnie z art. 169 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Co do zasady decyzja administracyjna stanowi zaś akt objęty kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a w konsekwencji - także co do zasady – skarga na bezczynność polegającą na braku wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby byłaby dopuszczalna. Rzeczą Sądu w takim postępowaniu winno być natomiast stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość nie podjęcia działania w ogóle. Ewentualny stan bezczynności powinien przy tym istnieć w chwili złożenia skargi. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w Urzędzie Celnym w [...], stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby lub w razie braku propozycji służby albo zatrudnienia – wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017r. Art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające, nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. W art. 165 ustawodawca nie przyjął modelu pełnej trwałości dotychczasowych stosunków służbowych wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się ex lege bezterminowo funkcjonariuszami służby celno-skarbowej bez dodatkowych warunków. W przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprowadzono natomiast tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, przewidziano także możliwość wygaśnięcia stosunku służby lub pracy. Zgodnie z przepisem art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające propozycję służby stanowiącą decyzję DIAS mógł wydać do dnia 31 maja 2017 r. Ten sam termin ustawodawca przewidział też dla ewentualnego przedstawienia propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, na który powoływał się skarżący, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby z dniem określonym w propozycji dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony; 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształcał się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno – Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Istotne znaczenie mają też przepisy art. 170 ust. 1 – 3 ustawy Przepisy wprowadzające, które brzmią następująco: "1. Stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. 2. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby." Stosownie zaś do art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby z dniem określonym w propozycji dotychczasowej: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Jak wynika z powyższych unormowań w terminie do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariusz mógł otrzymać: 1) propozycję pracy, 2) propozycję służby (która byłaby decyzją w myśl art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające) 3) mógł nie otrzymać żadnej propozycji. W pierwszym przypadku, po przyjęciu propozycji pracy, z dniem określonym w propozycji stosunek dotychczasowy służby przekształcał się w stosunek pracy, w drugim - w stosunek służby w Służbie Celno – Skarbowej. W trzecim zaś wypadku a także w przypadku odmowy przyjęcia propozycji pracy stosunek służbowy lub stosunek pracy wygasał z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające). Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że obowiązujące przepisy obligowały organ wyłącznie do przedstawienia funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej dalszych warunków służby. Ustawodawca zdecydował, iż funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy albo mógł nie otrzymać żadnej propozycji. Powyższe można wywodzić nie tylko z treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, ale z szeregu innych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar prawodawcy. Art. 167 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające pozwalał na przedstawienie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej warunki pełnienia służby. Z przepisu art. 169 ust. 3 tej ustawy wynika, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. W art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające wprost postanowiono, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno -Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Z kolei art. 174 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające przewiduje, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające wskazuje na możliwość przyjęcia przedstawionej mu propozycji pracy przez funkcjonariusza. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, to zaś mówi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: - z dniem 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r. Z zastrzeżenia zatem wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/ służby a nawet przewidziana przez ustawodawcę możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem Sądu, wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy odczytywany przez skarżącą jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję pracownikom oraz funkcjonariuszom. Co prawda użycie tego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie kto komu składa propozycję. Jednak przepis art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Z kolei znaczenie spójnika "albo" w kontekście przepisu art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy. W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić należy uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167). Z przepisów ustawy nie da się wyinterpretować obowiązku organu w zakresie wydania w odniesieniu do skarżącej jako funkcjonariusza decyzji w przedmiocie propozycji służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można zaś mówić, gdy organ jest zobowiązany do określonego działania i tego działania nie podejmuje. Gdy ustawodawca pozostawia organowi wybór sposobu działania i organ z tych uprawnień korzysta, a przy tym upłynął już termin do podejmowania jakichkolwiek działań i to przed złożeniem skargi, Sąd nie jest władny do uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Skoro organ miał możliwość wyboru, w tym także w zakresie czy w ogóle wydać decyzję a dodatkowo przed wniesieniem skargi upłynął termin do jej wydania, w ocenie Sądu powyższe oznacza, iż brak podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z aktualnie obowiązującą definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. O stanie bezczynności organu można mówić także wówczas, gdy co prawda postępowanie administracyjne jako takie się nie toczy, ale z mocy prawa organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje stron o przyczynach braku działań (np. bezczynność przy udzieleniu informacji publicznej). Jak wynika z wcześniejszych rozważań przytoczone rozwiązania prawne nie obligowały organu do przedstawienia skarżącej propozycji służby. W systemie prawa nie ma też innych obowiązujących przepisów, z których wynikałby obowiązek wydania decyzji oczekiwanej przez skarżącą po dniu 31 maja 2017r. Nie można więc uznać, że w chwili wniesienia skargi DIAS był bezczynny w tym zakresie. Jeśli przed wniesieniem skargi upłynął termin do ewentualnego wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby, to zdaniem Sądu w ogóle wykluczona jest możliwość stwierdzenia stanu bezczynności, tym bardziej w sytuacji, gdy organ miał trzy przewidziane w ustawie możliwości wyboru formy działania, w tym możliwość braku działania w ogóle. Z żadnych innych obowiązujących przepisów prawa nie wynika też obowiązek złożenia skarżącej propozycji służby. Rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w tym konkretnym stanie faktycznym nie dają więc podstaw do zastosowania przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Potrzeba zbadania przez sąd administracyjny czy w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów, które obligowałyby stronę przeciwną do przedstawienia skarżącej propozycji służby przesądził o tym, że skargę Sąd rozpoznał merytorycznie. Sąd nie był bowiem związany podaną przez skarżącą podstawą prawną. Nie znalazł jednak podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Dlatego skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. W kontekście przedmiotu sprawy (bezczynność organu) Sąd nie był uprawniony do zbadania ewentualnej sprzeczności z przepisami Konstytucji RP luki prawnej czyli braku konkretnych ustawowych rozwiązań.