II SA/Po 770/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2015 r. sprawy ze skarg E. B., R. B., S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargi Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "Kolegium"), działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), a także § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] września 2011 r., ustalającej na wniosek S. Z. warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z garażem, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], poł. w miejscowości S., gmina O. (dalej: "Inwestycja"). W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania w sprawie nieważności decyzji Burmistrza nie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. do wydania orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem Kolegium, podniesiony przez stronę, po wszczęciu postępowania nieważnościowego, argument nieodwracalnych skutków prawnych w postaci dokonania – na podstawie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy – podziału geodezyjnego nieruchomości, nie zasługuje na uwzględnienie. W opinii Kolegium zaistniały w wyniku podziału nowy stan prawny nieruchomości może zostać przywrócony do stanu poprzedniego, bo istnieje zarówno przedmiot sprawy (tj. możliwość zabudowy terenu), jak i podmiot, któremu to prawo przysługuje. W odniesieniu natomiast do przesłanek pozytywnych uzasadniających stwierdzenie nieważności Kolegium stwierdziło, że przy wydaniu przez Burmistrza doszło do rażącego naruszenia prawa, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powyższa decyzja Kolegium zaskarżona została wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonymi przez S. Z, T. Ś., E. B. i R. B. W jednobrzmiących pismach odwołujący zarzucili, iż decyzja Kolegium wydana została pomimo, że decyzja, której nieważność stwierdzono wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na tej podstawie zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania nieważnościowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium podzieliło pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników będących integralną częścią decyzji, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza wydana została bez wymaganych załączników. Decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy. Wydanie decyzji bez wymaganych prawem załączników należy uznać za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Załączniki te, a w szczególności wyniki analizy, były konieczne dla ustalenia przez Burmistrza stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do badanej decyzji Burmistrza, Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone było analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże czym innym jest analiza, a czym innym są wyniki analizy, które stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zauważyło przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2011 r. nie zawiera też załącznika w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji prowadzonej na działce nr [...]. Jedynym załącznikiem jest kopia mapy zasadniczej działki nr [...], która nie jest przedmiotem wniosku. Przedstawione wyżej naruszenia stanowią podstawę stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Burmistrza jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenia te są oczywiste, a decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności w przedstawionymi powyżej przepisami prawa. Kolegium podniosło następnie, że strony postępowania, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniosły, że decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2011 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc, że zachodzi negatywna przesłanka dla stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 157 § 2 K.p.a. Powodem twierdzenia jest fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowiła podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Kolegium podzieliło jednak pogląd, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka dla stwierdzenia nieważności, bo decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2011 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Późniejsze zatwierdzenie podziału nieruchomości w oparciu o wydaną decyzję, nie powoduje niemożności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Nie można uznać za nieodwracalne skutki prawne dokonanie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy podziału nieruchomości. E. B., R. B. i S. Z. nie zgodzili się z powyższymi rozstrzygnięciami i wnieśli tożsame skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący zarzucili zaskarżonym decyzjom obrazę prawa materialnego i procesowego. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na powyższe skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 22 października 2015 r. WSA w Poznaniu połączyło skargi do wspólnego rozpoznania. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. uczestnik postępowania T. S. sprecyzował zarzuty w ten sposób, że zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, a w szczególności: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W ocenie uczestnika postępowania Kolegium skoncentrowało się na samym formalnym braku analizy i uznało ten brak za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zdaniem uczestnika postępowania, nie ulega wątpliwości, że analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy analiza taka została przeprowadzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przeprowadzając w tak zakreślonych granicach ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja – jak i poprzedzającą ją decyzja, nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na ich wynik. Przedmiotem sprawy poddanej sądowej kontroli jest decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r., stwierdzającą nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2011 r., ustalającej na wniosek S. Z. warunki zabudowy dla Inwestycji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W sprawie poddanej sądowej kontroli skarżący nie zgadzają się z rozstrzygnięciem Kolegium, w którym organ ten stwierdził, że decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy dla Inwestycji wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem pozostaje jednak, że decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2011 r. nie zawierała załączników, tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy. Zdaniem Kolegium, taki stan rzeczy, a więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wymaganych prawem załączników należy uznać za jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem Kolegium, brakujące załączniki były bowiem konieczne dla ustalenia przez Burmistrza stanu faktycznego sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podzielił w sprawie poddanej sądowej kontroli stanowisko Kolegium, które uznało, że decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sporna decyzja nie zawiera bowiem obligatoryjnych załączników, tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy. W ocenie Sądu postępowanie zmierzające do wydania decyzji, której nieważność stwierdziło Kolegium zaskarżoną decyzją, zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm u.p.z.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Nie budzi wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r., drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, w konsekwencji wskazanych wyżej uchybień, doszło do naruszenia prawa, które należy zakwalifikować jako "rażące" albowiem czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz wyrażona w niej treść załatwienia sprawy, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Taka decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym w praworządnym państwie jako, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest w przedmiotowej sprawie znacznie większa niż konieczność zapewnienia stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 764/10 i wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11 – orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy podkreślić za dotychczasowym orzecznictwem sądowym, a także doktryną, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności przez zaskarżoną decyzję, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skarżący nie mają racji, że decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia, co Kolegium dokładnie omówiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a twierdzenia skarżących, że zachodzi negatywna przesłanka z art. 156 § 2 K.p.a. są nieuzasadnione. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreśla, że nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych wad, które prowadziłyby do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w zakresie rozważenia oraz oceny przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także co do poprawności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, jak to już wyżej wskazano, Kolegium w należyty sposób rozpatrzyło cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonało prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wyniki tych ustaleń i analiz Kolegium przedstawiło w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zredagowanych w sposób czyniący zadość wymaganiom K.p.a. Należy podkreślić, że Sądowi z urzędu znane są dwa orzeczenia WSA w Poznaniu, tj. wyrok z dnia 4 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 768/15 i wyrok z dnia 13 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 746/15, w których Sąd ten – w zbliżonym stanie faktycznym – uznał racje skarżących. Sąd – w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę – uznał, że doszło do naruszenia prawa, które należy zakwalifikować jako "rażące". Sąd nie był przy tym związany rozstrzygnięciami wydanymi przez sąd administracyjny w tożsamych przedmiotowo sprawach. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi oddalił.