II SA/Gl 1164/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. L. i L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. i L. L., Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 778 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.) odmówił, z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa dwustanowiskowej stacji obsługi pojazdów wraz z zapleczem socjalnym i biurem oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 1, gmina S., obręb S. W uzasadnieniu organ wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki znajdują się tereny zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Aby zaś został spełniony warunek kontynuacji funkcji niezbędne jest występowanie w obszarze analizy dostępnej z tej samej drogi publicznej podobnej zabudowy (zabudowa usługowa – uciążliwa). Tym samym ewentualna realizacja inwestycji naruszałaby zastany lokalny ład przestrzenny Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. i L. L. podnosząc, że w obszarze o promieniu 350 m wokół terenu planowanej inwestycji jest 9 obiektów handlowych i usługowych istniejących i jeden obiekt, którego budowę rozpoczęto. Nawet jednak biorąc pod uwagę tylko obszar analizy zakreślony przez urbanistę stwierdzić należy, zdaniem odwołujących się, że w obszarze tym leży zarówno obiekt handlowo-usługowy instalacyjnej firmy Zetem jak i duża hurtownia materiałów budowlanych, co pominięto całkowicie w wykonanej analizie błędnie uznając, że w obszarze analizy występuje tylko zabudowa mieszkaniowa. Podobna jest też uciążliwość obiektów dla otoczenia. Odwołujący się zwrócili uwagę na to, że w uzasadnieniu decyzji użyto sformułowania, iż planowana jest "zabudowa usługowa - uciążliwa" dla wskazania braku ciągłości funkcji, nie podając na czym owa uciążliwość ma polegać. Planowana stacja obsługi samochodów będzie budynkiem zamkniętym, o konstrukcji zgodnej z obowiązującymi przepisami, zatem jej uciążliwość nie będzie większa niż istniejących obok zakładów usługowych i handlowych. Odwołujący się podnieśli nadto, że organ nie uzasadnił dlaczego wyznaczył obszar analizowany jedynie w minimalnych rozmiarach. Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a prowadzone w tej sprawie postępowanie odbyło się z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczenie obszaru analizowanego następuje w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej niż 50 metrów. Jeżeli organ ustali obszar analizowany większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Nie można natomiast czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1573/16). W konsekwencji Kolegium wskazało, iż bez znaczenia pozostają argumenty odwołania dotyczące położonych poza obszarem przyjętym do analizy obiektów o charakterze usługowym czy produkcyjnym. Wskazany zaś obiekt handlowo-usługowy w obszarze analizowanym to w rzeczywistości obiekt handlowy i biuro. W obszarze tym brak jest innych działek zagospodarowanych w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu. Pismem z dnia [...] r. S. L. i reprezentowany przez ojca M. L. L. L., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. art. 7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Kolegium przyjęło, iż w obszarze analizowanym w rachubę wchodzi tylko jeden obiekt, "w rzeczywistości obiekt handlowy i biuro". Poza tym jak uznano "brak jest innych działek zagospodarowanych w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu". W celu wsparcia decyzji przytoczono kilka orzeczeń, które zdaniem SKO powodują, iż argumenty skarżących są "bez znaczenia". Jednak nawet na obszarze analizy określonym przez urbanistę, w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących, usytuowany jest również (obok zabudowy mieszkaniowej) obiekt handlowo-usługowy firmy instalacyjnej "A" Sp. z o. o. Jego cechy zbliżone są do inwestycji planowanej przez skarżących. Szczegółowe dane sąsiadującego obiektu przytoczone w odwołaniu były dla SKO dokładnie znane, mimo to Kolegium błędnie określiło funkcję tego obiektu jako "tylko handlowy i biuro" nie podając przy tym kryteriów ustalenia takiej funkcji. W rzeczywistości działająca w sąsiedztwie "A" Sp. z o.o. ma charakter handlowy i usługowy, o czym świadczy wpis do KRS nr [...]. Obiekty Spółki "A" położone na sąsiedniej nieruchomości użytkowane są zarówno do działalności handlowej jak i usługowej, a właściciele Spółki złożyli w tym zakresie oświadczenie (oświadczenie to skarżący dołączyli do skargi). Działalność usługowa tej Spółki prowadzona jest zarówno w obiekcie, jak i poza nim. Skarżący zaakcentowali następnie, że zgodnie z Europejską Klasyfikacją Działalności (Biuro Statystyczne Europejskiej Wspólnoty Eurostat: "Nomenclatures des Activites de Communite Europeene - NACE rev. 1.) handel i naprawy należą do tej samej grupy materialnych usług dla konsumentów. Planowana inwestycja pod nazwą stacja obsługi pojazdów również w całości należy do tej samej grupy klasyfikacyjnej materialnych usług dla konsumentów. Tak więc podstawowe funkcje obiektu planowanego i sąsiadującego obiektu istniejącego są bardzo podobne i pozwalają na wskazanie pomiędzy nimi ciągłości funkcji w obszarze analizy. Wspomnieć również trzeba, że w obszarze analizy znajduje się jeszcze jeden przedsiębiorca przy ul. [...] na części działki 2, to jest [...] P.P.H.-U. "B" (NIP [...], REGON [...]), którego przeważająca działalność ma charakter usługowy o numerze PKD 41.20.Z (Roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych). W konsekwencji zdaniem skarżących zaplanowany przez nich obiekt w żadnej mierze nie zaburzy już istniejącego ładu urbanistyczno-architektonicznego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 26 lutego 2018 r. A. i H. S. wnieśli o oddalenie skargi wywodząc, że wskazane przez skarżących firmy nie prowadzą działalności usługowej na terenie działek, a ich funkcjonowanie nie jest uciążliwe. Podobne tezy wyraziło w piśmie z 25 lutego 2018 r. Stowarzyszenie "C". Z kolei pełnomocnik skarżącego L. L. pismem z 7 marca 2018 r. podtrzymał tezy skargi odnośnie kontynuacji funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, 77 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji rozstrzygnięcia te były co najmniej przedwczesne. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W konsekwencji decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać jedynie wówczas, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. W aktach sprawy widnieje stanowiąca załącznik do decyzji odmownej cyt. "Analiza warunków". Wskazuje ona, iż w zgodzie z ww. normami wyznaczono obszar analizowany, stwierdzając następnie, że "w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki znajdują się tereny zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną". Aby zaś mógł być spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niezbędne jest, zdaniem autorki analizy, występowanie w obszarze analizy podobnej zabudowy usługowej-uciążliwej. Ww. analiza nie zawiera jednak żadnego wykazu znajdujących się w obszarze analizowanym na poszczególnych działkach zabudowań i nie wskazuje ich funkcji. Nie wiadomo też, co słusznie zarzucają skarżący, w oparciu o jakie dane analiza stwierdza, że wnioskowane wykorzystanie terenu stanowić będzie usługi o charakterze uciążliwym. Jak nadto wynika z załącznika graficznego już na pierwszy rzut oka widać, że w obszarze analizowanym oprócz zabudowań o gabarytach niewielkich, znajdują się też takie, które samym swym rozmiarem wskazują możliwość pełnienia innej funkcji niż zabudowa jednorodzinna. Okoliczności te nie skłoniły organu pierwszej instancji do wezwania autorki analizy do szerszych wyjaśnień, a pomimo to organ odmówił ustalenia warunków zabudowy podając jako jedyną przyczynę brak kontynuacji funkcji. Także Kolegium, rozpatrując wniesione odwołanie inwestorów, przyjęło iż w obszarze analizowanym nie znajdują się żadne obiekty usługowe. Notabene odmiennie od analizy i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej Kolegium nie stwierdza, że w obszarze analizowanym nie występuje inna zabudowa niż jednorodzinna lecz przyznając, że istnieją tam także zabudowania wskazane przez inwestorów w odwołaniu, wskazuje że nie prowadzą one na terenie działek działalności usługowej. Kolegium stwierdza w tej kwestii lakonicznie, iż "Wskazany w odwołaniu obiekt handlowo-usługowy to w rzeczywistości obiekt handlowy i biuro", w żadnej mierze twierdzenia tego nie uzasadniając. Dopiero w odpowiedzi na skargę, w której podniesiono zarówno istnienie w obszarze analizowanym firmy "B", jak też spółki z o.o. "A" Kolegium wskazało, że argument skargi dotyczący funkcjonowania w obszarze analizowanym firmy "B" uznaje za nietrafny. Na działce w obszarze analizowanym zlokalizowana jest wprawdzie siedziba firmy, ale cyt. "z doświadczenia życiowego wiadomym jest, że taka firma nie świadczy usług budowlanych na własnej działce". Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia, dlaczego Kolegium stwierdziło, że obiekty firmy "A" i firmy "B" mają charakter wyłącznie handlowy Kolegium wyjaśniło, że w aktach pierwszoinstancyjnych - karta 72 i następne - znajduje się pismo A. i H. S. informujące szczegółowo o tym, że ich firmy nie prowadzą tam żadnej działalności usługowej, a wyłącznie sprzedaż. Sąd stwierdza w tym miejscu, że pismo, o którym mowa, w żadnej mierze nie wskazuje relacji pomiędzy małżonkami Szkudy a wymienionymi powyżej firmami, wbrew Kolegium nie wskazując, że to A. i H. S. są ich właścicielami i są to jak twierdzi Kolegium "ich firmy" (co zresztą w obliczu faktu, iż "A" to spółka z o.o. a "B" to jak wskazują skarżący [...] P.P.H.-U. nie jest możliwe). W ww. piśmie autorzy stwierdzają wprawdzie, iż wskazane firmy nie prowadzą na terenie obszaru analizowanego działalności usługowej jednak jak się wydaje występują w tej mierze, podobnie jak w piśmie procesowym z 28 lutego 2018 r. jako właściciele nie firm lecz domu istniejącego na innej, wskazanej przez nich na rysunku działce. Tym samym ich twierdzenia mają charakter jedynie oświadczeń sąsiadów i w zakresie działalności firm winny były podlegać weryfikacji organów. Notabene zarówno twierdzenie ww. osób, jak też twierdzenia Kolegium stoją w sprzeczności z dołączonym do skargi oświadczeniem członków Zarządu spółki z o.o. "A" z dnia [...] r. wskazującym, że Spółka jest właścicielem działki nr 3 (bezpośrednio graniczącej z działką skarżących), a na działce tej posiada zabudowania, w których prowadzi cyt. "działalność handlową i usługową", zgodną z wpisem do KRS nr [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium do kwestii oświadczenia nie odniosło się. Sąd zauważa nadto, że niejasnym jest z jakich przyczyn ww. firma nie występowała jako strona w sprawie, brak bowiem oznaczenia jej w rozdzielnikach wydanych decyzji. Wskazane wyżej niejasności i luki, w tym gołosłowne, nie poparte stosowną argumentacją twierdzenia organów, powodują konieczność wyeliminowania obydwu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W ramach ponownego postępowania organ usunie wskazane wyżej niejasności i braki, w zakresie podejmowanych czynności dochowa wymogów proceduralnych, a następnie wyda poprawną, należycie umotywowaną decyzję. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na wskazane wyżej luki, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może zaś dokonać stosownych ustaleń i ocen samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, pominiętych przez organy. Jednocześnie Sąd, odnosząc się do treści skargi wyjaśnia skarżącym, że organ rozpatrując wniosek o wydanie warunków zabudowy ocenia spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jedynie w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wskazanymi wyżej normami. Wbrew skarżącym organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru tego w przewidziany prawem sposób (t.j. przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m), co musiałby uczynić jedynie gdyby granice określił przyjmując do analizy obszar większy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 zwanej dalej p.p.s.a.) orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi (500,00 zł) orzeczono na zgłoszony w trakcie rozprawy przed tut. Sądem wniosek pełnomocnika skarżącego na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.