II OSK 1774/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 108/18 w sprawie ze skargi spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 108/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za złożenie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta K. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 16.200 (szesnaście tysięcy dwieście) złotych za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta K. za drugie półrocze 2016 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 9zb ust. 1, 9zd ust. 1, 9n i 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.; dalej "u.c.p.g."). Rozpoznając odwołanie Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. Organ odwoławczy podkreślił, że jako podmiot odbierający odpady komunalne należy rozumieć przedsiębiorcę wpisanego do stosownego rejestru działalności regulowanej, niezależnie od tego, czy faktycznie odbiera on odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Spółka została zaś wpisana do takiego rejestru pod numerem [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. Kolegium wskazało, że Spółka złożyła sprawozdanie za II półrocze 2016 r. w dniu 12 lipca 2017 r., a więc po terminie, który upłynął w dniu 31 stycznia 2017 r. Z uwagi na to, że za złożenie sprawozdania po terminie wymierza się karę w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, a opóźnienie wyniosło 162 dni, to organ I instancji zasadnie nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 16.200 zł. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał na obowiązek składania sprawozdań zerowych przez podmiot, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Taki obowiązek wynika bowiem wprost z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. Wobec tego, że ustawodawca wprost ustanowił obowiązek przekazywania sprawozdań zerowych, złożenie takiego sprawozdania po terminie skutkowało koniecznością nałożenia kary administracyjnej. Bezwzględnie obowiązujące przepisy art. 9n ust. 1, 2, 6 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. nie przewidują przy tym uznania administracyjnego, ani jakichkolwiek wyjątków od omówionych w nich zasad sprawozdawczości i kar w tym zakresie. Pismem z dnia 10 lutego 2017 r. organ I instancji poinformował ponadto Spółkę o treści art. 9n ust. 1 u.c.p.g. oraz wysokości kary pieniężnej za każdy dzień opóźnienia w złożeniu sprawozdania zerowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że skarga Spółki podlega oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 9zf oraz 9x ust 1 pkt 5 w zw. z art 9n ust. 6 u.c.p.g. w zw. z art. 189a i n. K.p.a., w tym w szczególności art. 189a ust. 1 i 2 K.p.a. i art. 189b K.p.a. oraz w zw. z art. 189d pkt 1), 2) i 4-6) K.p.a., art. 189f § 1 pkt 1) K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że: a. art. 9zf wyłącza stosowanie do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przepisów Działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego - Administracyjne Kary Pieniężne, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na nie zastosowaniu przepisów K.p.a. do wymierzanej kary, co w świetle braku zastosowania tych przepisów przez organy postępowania administracyjnego doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, b. art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierający sztywną stawkę kary pieniężnej za każdy dzień opóźnienia może być uznany za zawierający przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a., co mogłoby wyłączać stosowanie Działu IVa K.p.a. do tej kary pieniężnej; 2. art. 9x ust. 1 pkt 5 w z w. z art. 9n ust, 6 u.c.p.g. w zw. z art. 189a ust. 1 i 2 K.p.a. i art. 189b K.p.a. oraz w zw. z art. 189d pkt 1), 2) i 4-6) K.p.a, poprzez ich błędne niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. o nałożeniu na Spółkę za złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. za drugie półrocze 2016r. w dniu 12 lipca 2017r., w których organy nie uwzględniły, że: a. naruszenie prawa jest znikome i nie powoduje żadnej szkody majątkowej lub innej oraz nie narusza ważnego interesu publicznego, b. złożenie sprawozdania przez Zarząd Spółki w tym terminie jest niezawinione, a zatem stopień przyczynienia się do naruszenia prawa jest znikomy, c. naruszenie prawa zostało usunięte niezwłocznie po powzięciu informacji o jego powstaniu, d. strona nie osiągnęła żadnej korzyści z tytułu naruszenia prawa; 3. art. 189f § 1 pkt 1) K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz decyzji Prezydenta Miasta K., pomimo braku rozważenia przez organy odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w całości i nie poprzestania na pouczeniu, podczas gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo braku ustalenia przez organy przyczyn złożenia sprawozdania zerowego przez spółkę A. sp. z o.o. w K. dopiero w dniu 12 lipca 2017r., braku osiągnięcia korzyści z tytułu naruszenia prawa, stopnia zawinienia w nie złożeniu sprawozdania w terminie, tj. przyczyn braku wcześniejszego (w tym pomiędzy dniem 1 lutego a dniem 12 lipca 2017r.) złożenia sprawozdania. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie obu decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie znajdują zastosowania regulacje zawarte w dziale IV k.p.a. Z treści art. 189a § 2 k.p.a. wynika bowiem, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej nie stosuje się przepisów Działu IVA k.p.a. Nie ulega zaś wątpliwości, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach częściowo regulują kwestie wymienione w art. art. 189a § 2 k.p.a. Wskazać należy w tym miejscu na przepis art. 9zc u.c.p.g., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W pozostałym zaś zakresie, na mocy art. 9zf u.c.p.g., przepisy u.c.p.g. odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna została wymierzona Spółce na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Mając na uwadze brzmienie powołanych powyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania organ nie bierze pod uwagę stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Związane jest to z tym, że w art. 9zc u.c.p.g. nie wymieniono kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. To, że ustawodawca świadomie wyłączył kary za niezłożenie w terminie sprawozdania zerowego z konieczności uwzględnienia takich okoliczności jak stopień społecznej szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu, nie oznacza, że w tym zakresie można stosować przepisy Działu IVA k.p.a. Nietrafne są również argumenty skargi kasacyjnej, które wskazują na niekonstytucyjność zaskarżonego orzeczenia przy użyciu argumentów Trybunału Konstytucyjnego dotyczących kar za usunięcie drzew. Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym na wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził niezgodność art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe orzeczenie odnosi się jednak do sytuacji, gdzie ustawa o ochronie przyrody w ogóle nie zawierała regulacji dotyczących miarkowania kar. Natomiast ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąca podstawę orzekania przez organy w rozpoznawanej sprawie, zawiera takie regulacje. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zatem, że za nieuprawnione należało uznać proste przeniesienie argumentacji Trybunału Konstytucyjnego na grunt rozpoznawanej sprawy. Mając na uwadze wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.