I OSK 2807/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 250/17 w sprawie ze skargi T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 250/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy społecznej. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy: Podaniem z [...] czerwca 2013 r. T. G. wystąpiła do Centrum Pomocy Społecznej o przyznanie jej pomocy społecznej przeznaczonej na sfinansowanie kosztów codziennego dożywiania, zakupu środków czystości, biletów ulgowych, kosztów usług telefonicznych, wykupu leków, zakupu bielizny osobistej i dziennej, a nadto przyznanie jej bonów do baru. W podaniu tym nie wskazała adresu korespondencyjnego, podnosiła jednocześnie, że od września 2012 r. jest osobą bezdomną. Próba ustalenia owego adresu przez pracownika socjalnego, który prowadził w tym przedmiocie rozmowę telefoniczną z wnoszącą podanie, okazała się bezskuteczna. W związku z czym, stosownie do art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "Kpa") pozostawiono je bez rozpoznania. T. G. pismem z [...] listopada 2015 r., doprecyzowanym pismem z [...] maja 2016 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej podania z dnia [...] czerwca 2013 r. o przyznanie pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej o przyznanie pomocy społecznej, jako obarczony brakami formalnymi, w postaci niewskazania jej adresu korespondencyjnego i odmowy jego podania podczas kontaktu telefonicznego, pozostawiono bez rozpoznania. Takie działanie organów było w ocenie Sądu zgodne z prawem. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zauważył, że unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące zagadnienie wnoszenia podań do organów administracji publicznej, mają także zastosowanie do podań składanych przez jednostki przy ubieganiu się o pomoc społeczną. Winno ono zatem zawierać co najmniej: wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 Kpa). Art. 64 § 1 Kpa przewiduje z kolei, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Z przepisów tych wynika zatem jednoznacznie, że aby podaniu można było nadać dalszy bieg winno ono zawierać adres osoby je wnoszącej, który może być adresem zamieszkania, pobytu bądź do korespondencji. Niespełnienie zaś tego wymogu nakłada na organ obowiązek pozostawienia podania bez rozpoznania. Ten sposób zakończenia postępowania administracyjnego przybiera formę tzw. czynności materialno-technicznej, która wywołuje określone skutki prawne, ponieważ podjęcie tej czynności w sensie formalnym kończy sprawę wskazaną w żądaniu podania. Nie wydaje się w tym przypadku postanowienia lub decyzji administracyjnej wystarczającym jest utrwalenie tej czynności w aktach sprawy w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał czynności (art. 72 § 1 Kpa). W tym wypadku była to znajdująca się w aktach notatka służbowa pracownika socjalnego z dnia [...] czerwca 2013 r. W sprawie jest okolicznością niesporną, że w podaniu T. G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wskazano jakiegokolwiek jej adresu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta [...], że ustalenie jej adresu korespondencyjnego, w ramach pozostających w gestii organu dokumentów, było niemożliwe. Skarżąca bowiem konsekwentnie wskazywała wówczas na swoją bezdomność, która trwać miała nieprzerwanie od września 2012 r. W związku z czym adres jakim w przeszłości posługiwała się w kontaktach z organami pomocy społecznej (i przez to im dostępny) stracił bez wątpienia na znaczeniu. Odmawiając z kolei podania aktualnego adresu do korespondencji - co miało miejsce w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym (vide ww. notatka służbowa) - sama doprowadziła do sytuacji, w której złożonemu przez nią wnioskowi, z uwagi na jego braki formalne, organ dalszego biegu nadać nie mógł. Zaistniała zatem sytuacja, o której mowa w art. 64 § 1 Kpa upoważniająca organ do pozostawienia ww. podania bez rozpoznania. Czyniąc tak zaś (co miało miejsce już [...] czerwca 2013 r.), organ w sensie formalnym postępowanie administracyjne zainicjowane tym podaniem wówczas zakończył. A to oznacza, że w dacie wnoszenia przez T. G. rozpoznawanej skargi, nie pozostawał przy jego rozpoznaniu bezczynny, co czyni tę skargę niezasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G.. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej jako "Ppsa") oraz art. 134 § 1 Ppsa, polegające na przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej analizy okoliczności sprawy, w wyniku której Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż w sprawie nie zachodziła bezczynność, skutkujące naruszeniem: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 63 § 2 Kpa i art. 64 § 1 Kpa w zw. z art. 34 § 1 Kpa, które to naruszenie polegało na niepodjęciu przez organ czynności zmierzających do wyznaczenia przedstawiciela dla skarżącej jako osoby nieobecnej, mimo iż osobę bezdomną - jaką była w owym czasie skarżąca - należało uznać za osobę nieobecną w rozumieniu art. 34 § 1 Kpa; - art.145 § 1pkt1 lit. c Ppsa w zw. z art. 63 § 2 Kpa i art. 64 § 1Kpa w zw. z art. 8 Kpa i art. 9 Kpa, które to naruszenie polegało na niepodjęciu przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do wskazania przez skarżącą adresu mogącego spełniać wymogi z art. 64 § 1 Kpa, w szczególności niepouczenie skarżącej o możliwościach prawnych w tym zakresie podczas rozmowy telefonicznej wskazanej w notatce z dnia 20 czerwca 2013 r.; a w konsekwencji: - art. 145 § 1 pkt 1 fit. c Ppsa w zw. z art. 63 § 2 Kpa i art. 64 § 1 Kpa w zw. z art. 72 § 1 Kpa oraz art. 35 Kpa, które to naruszenie polegało na uznaniu, iż w sprawie zachodzą podstawy do pozostawienia podania skarżącej z dnia 3 czerwca 2013 r. bez rozpoznania, a sporządzona w dniu 20 czerwca 2013 r. notatka stanowi dopuszczalną formę załatwienia sprawy, uzasadniającą stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi bezczynność. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 § 1 Ppsa ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, a istota problemu związana jest z ustaleniem, jakie są obowiązki organu administracji w zakresie dokonywania skutecznego doręczenia pism i rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym osobie bezdomnej, która nie posiada możliwości wskazania adresu zamieszkania (lub adresu do korespondencji), a która kontaktuje się z organem drogą telefoniczną, jak również stawia się w organie osobiście, prosząc o umożliwienie odbioru adresowanych do niej pism bezpośrednio w siedzibie organu. Strona podniosła, że w niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do pozostawienia podania z dnia [...] czerwca 2013 r. bez rozpoznania, lecz winien był podjąć czynności zmierzające do ustanowienia kuratora dla skarżącej. Ustanowienie kuratora, gdy spełnią się przesłanki określone w art. 34 Kpa, nie jest bowiem uprawnieniem organu administracji, lecz jego obowiązkiem. Strona wyjaśniła, że informowała pracowników Centrum Pomocy Społecznej, iż jest osoba bezdomną, pozbawioną miejsca stałego pobytu, a zatem organ miał wiedzę o okolicznościach uzasadniających ustanowienie kuratora. Dalej wyjaśniła, iż stosownie do treści art. 8 Kpa i art. 9 Kpa obowiązkiem organów administracji publicznej jest takie działanie, które pogłębia zaufanie obywateli do organów państwa, a także należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wreszcie, organy czuwać mają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podniosła, iż pracownik Centrum Pomocy Społecznej - działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 8 Kpa i art. 9 Kpa, w trakcie rozmowy telefonicznej, winien był udzielić jej informacji i wskazówek, które pozwoliłyby na rozpoznanie wniesionego podania. Ponadto skarżąca wskazała, że przyjęcie poglądu, iż niewskazanie w podaniu osoby bezdomnej adresu do korespondencji stanowi przeszkodę w nadaniu takiemu podaniu biegu prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania konkluzji, w myśl której osoba bezdomna nie ma faktycznych i prawnych możliwości udziału w postępowaniach administracyjnych. Co oczywiste, pogląd ten nie może zostać uznany za prawidłowy, gdyż godziłby w podstawowe prawa jednostki i prowadziłby do dalszego wykluczenia społecznego osób bezdomnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Ppsa tj. na naruszeniu przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Jednocześnie Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/10). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej porównanie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącą i odniósł się do poszczególnych zarzutów. Rozważania Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku pozwalają uznać, że dokonał on kontroli legalności działania organu administracji. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można więc skutecznie przypisać naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, albowiem Sąd orzekł w granicach skargi, której przedmiotem była bezczynność Prezydenta [...]. Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami regulujących procedurę administracyjną. Zanim Naczelny Sąd Administracyjny przejdzie do oceny pozostałych zarzutów podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 173 Ppsa, skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji. Sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje (postanowienia) bądź bezczynność organu kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 Ppsa wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na bezczynność Prezydenta [...]. Zatem strona winna zarzucić Sądowi naruszenie art. 151 Ppsa w powiązaniu z przepisami Kpa, albo art. 149 Ppsa w powiązaniu z Kpa. Tymczasem strona powiązała przepisy Kpa z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie stosuje art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa i tym samym nie mógł dopuścić się jego naruszenia. Jednakże zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania wskazanych zarzutów. Odnosząc się zatem, do zaprezentowanego przez stronę w skardze kasacyjnej stanowiska przede wszystkim wskazać należy, że z treści art. 63 § 2 Kpa wynika, że wszelkie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), które mogą być wnoszone do organu, muszą zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzą, jej adresu i żądania oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 Kpa. Jak wynika z wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie (pismo T. G. z dnia [...] czerwca 2013 r.), skarżąca nie wskazała w nim żadnego adresu. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że wobec zadeklarowanej w tamtym czasie bezdomności skarżącej, organ nie mógł posłużyć się adresem, który widniał na dokumentach znajdujących się w Centrum Pomocy Społecznej w innych, wcześniej toczących się sprawach z udziałem skarżącej. Sama skarżąca natomiast pomimo prośby pracownika organu, podczas rozmowy telefonicznej, odmówiła podania adresu. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zasadnie organ pozostawił jej pismo bez rozpoznania. W sytuacji bowiem gdy strona nie wskazała adresu i nie ma możliwości jego ustalenia, brak jest warunków do prowadzenia postępowania i rozpoznania złożonego wniosku. Za nieuzasadniony zatem należy uznać zarzut naruszenia art. 63 § 2 Kpa i art. 64 §1 Kpa. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 34 § 1 Kpa. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Jak podkreśla się w literaturze funkcją tego przepisu jest stworzenie warunków do kontynuacji wszczętego postępowania. W przypadku zaś wszczęcia postępowania na wniosek, nieobecność w znaczeniu przyjętym przez art. 34 nie może zaistnieć. Wszczęcie postępowanie wiąże się bowiem z koniecznością podania adresu wnoszącego pismo (art. 63 § 2 Kpa). Nie można zatem traktować osoby, która wniosła podanie bez spełnionych wymagań jako nieobecnej ponieważ nie doszło do zawiązania postępowania (A. Matan Komentarz do art. 34 w: G. Łaszczcya, C. Marzysz. A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I ). Także w orzecznictwie wskazuje się, że powyższy przepis należy odnosić do toczącego się postępowania administracyjnego (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 234/13, LEX nr 1559575). Ponadto w realiach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie można uznać T. G. za osobę nieznaną z miejsca pobytu, dla której konieczne byłoby ustanowienie kuratora z uwagi na brak możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Skarżąca pozostaje bowiem w stałym kontakcie z organem, przychodzi do jego siedziby oraz prowadzi rozmowy telefoniczne z pracownikami socjalnymi. Organ administracji publicznej zwrócił się do skarżącej o wskazanie adresu, a korzystając z wiedzy posiadanej z urzędu (skarżąca od kilku lat korzysta z pomocy społecznej) wiedział, że jest w stanie wypełnić to wezwanie. Pozostawienia podania bez rozpoznania przybiera formę tzw. czynności materialno-technicznej. Nie wydaje się w tym przypadku postanowienia lub decyzji administracyjnej wystarczającym jest aby organ, zgodnie z wymogami zasady pisemności (art. 14 § 1 Kpa), uczynił to w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał czynności (art. 72 § 1 Kpa). Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że sporządzenie notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2013 r. zakończyło sprawę z wniosku skarżącej kasacyjnie z dnia 3 czerwca 2013 r. Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty naruszenia art. 63 § 2 Kpa i art. 64 § 1 Kpa w zw. z art. 72 § 1 Kpa oraz art. 35 Kpa oraz art. 8 i 9 Kpa. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 Ppsa, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 Ppsa.