II SA/Bd 1466/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący S. G. wystąpił do Burmistrza Z. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie strat w związku z wystąpienie zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej. Skarżący wskazał, że w dniu 11 sierpnia 2017 r. w wyniku huragany i nawałnicy w jego budynku mieszkalnym jednorodzinnym zostały spowodowane następujące uszkodzenia: zerwane pokrycie dachowe wraz z konstrukcją dachową w 70 % całej powierzchni dachu, namoknięty strop na całej powierzchni budynku, zniszczony komin, namoknięte mury budynku. Wnioskodawca określił, że wartość szacunkowa szkód wynosi powyżej 20.000 zł. W następstwie rozpatrzenia ww. wniosku Burmistrz Z., decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 930), przyznał skarżącemu pomoc finansową w formie zasiłku celowego, wypłacaną z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych w łącznej kwocie 64.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że w nocy 11 sierpnia 2017 r. doszło do znacznego zniszczenia budynku mieszkalnego, zamieszkałego przez skarżącego wraz z rodziną, że naprawa budynku i jego przywrócenie do stanu poprzedniego wymaga znacznych środków finansowych, że w wyniku przeprowadzonych oględzin budynku przez komisję powołaną przez Burmistrza Z. dokonano ustalenia powstałych szkód i oszacowania straty w mieniu oraz, że powołany rzeczoznawca do szacowania strat w budynkach mieszkalnych określił, że procentowy udział uszkodzenia budynku wynosi 61%, czyli 64.000 zł zgodnie z załącznikiem nr 2 do Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 24 czerwca 2016 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się weryfikacji przyznanej mu pomocy finansowej. Skarżący podniósł, że z powodu zakazu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego wielokrotnie zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Z. o wydanie decyzji o stanie technicznym budynku i proponowanym sposobie naprawy szkód, niemniej wskazano mu, iż ma on we własnym zakresie zlecić sporządzenie ekspertyzy budowlanej, co też uczynił i w efekcie dołączył do odwołania sporządzoną na jego zlecenie prywatną ekspertyzę budowlaną, ustalającą stan techniczny budynku mieszkalnego, spowodowany działaniem zjawisk atmosferycznych. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w oparciu o ustalenia wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebraną dokumentację organ I instancji prawidłowo uznał, że straty w budynku skarżącego kwalifikują się do przyznania zasiłku celowego w trybie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 1769, dalej powoływanej jako ups), w związku z czym przyznał skarżącemu pomoc w wysokości 64.000 zł. SKO pokreśliło, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ups nie ma charakteru odszkodowania za poniesione szkody i jego rolą nie jest pełne zrekompensowanie powstałego w majątku skarżącego uszczerbku. Wskazało, że zasiłek przyznawany na tej postawie ma charakter uznaniowy i nie jest odszkodowaniem za doznane straty, lecz pomocą świadczoną ze środków publicznych dla zaspokojenia najpilniejszych potrzeb osób poszkodowanych, udzielaną w rozmiarach posiadanych środków na ten cel. Dotacje z budżetu państwa na realizację pomocy, o którą wnioskował skarżący, przyznawana jest na wypłatę zasiłków celowych dla rodzin i osób, które poniosły starty w budynkach lub lokalach mieszkalnych na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych z dnia 11 na 12 sierpnia 2017 r. Pomoc przyznawana jest na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzenia klęskowego. Z akt sprawy wynika, jak podkreśliło SKO, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. inspektorzy PINB w Z. dokonali oceny uszkodzenia przedmiotowego budynku, stwierdzając że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wyniósł 61 %, wskazując w uwagach zakaz użytkowania parteru i poddasza budynku. Powołana zaś przez Burmistrza Z. komisja sporządziła w dniu [...] sierpnia 2017 r. "Protokół szkód", z którego wynika, że koszt usunięcia szkody został oszacowany na kwotę powyżej 20.000 zł. Skarżący we wskazanym "Protokole szkód" oświadczył, że nie wnosi uwag do treści protokołu i oszacowania szkody, potwierdzając to własnoręcznym podpisem. Zdaniem SKO skoro skarżący podpisał w Protokole, że koszt usunięcia szkody został oszacowany na kwotę powyżej 20.000 zł, a teraz to kwestionuje, to SKO nie ma wpływu na zmianę decyzji skarżącego, albowiem wynika to z jego zaniedbania. Jednocześnie SKO pokreśliło, że przedłożona przez skarżącego ekspertyza budowlana potwierdziła zapis dokonany w uwagach oceny uszkodzeń budynku dotyczący "zakazu użytkowania parteru i poddasza". Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucili organowi naruszenie art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływanej jako kpa) poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, oraz art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego wbrew zasadom logiki, doświadczenia zawodowego i wskazaniom wiedzy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z przedłożonej organowi ekspertyzy budowlanej wynika, iż średni zakres uszkodzeń przedmiotowego budynku mieszkalnego wyniósł 80 % w skali ogólnej, że przy przyjęciu tego typu wskaźnika uszkodzeń zgodnie z załącznikiem nr 2 do Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, wartość wypłaconego świadczenia powinna wynosić 170.000 zł, a także że w sporządzonej ekspertyzie ze względu na ogólny zły i w znacznej części awaryjny stan techniczny budynku, zaleca się jego rozbiórkę. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, nie jest możliwe określenie zakresu uszkodzeń budynku na 61 %. Przy przyjęciu takiego wskaźnika dom skarżącego nadawałby się do remontu, a nie do zburzenia. Skarżący podkreślił, że kwota 64.000 jest niewystarczająca do odbudowy nieruchomości. Wskazał też, że aktualnie mieszka on w domku holenderskim wypożyczonym przez Urząd Marszałkowski w T. oraz, że rozpoczął on budowę nowego domu od podstaw, jednakże w najbliższym czasie zabraknie mu środków do jej kontynuowania. Ponadto skarżący podniósł, że nie zakwestionował wpisów dokonanych w "Protokole szkód", gdyż nie zdawał sobie sprawy ze skali szkód, jako że to zobrazowała dopiero sporządzona ekspertyza, a ponadto był on po traumatycznych przeżyciach związanych z przeżytą klęską żywiołową. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że w Protokole koszt usunięcia szkody został oszacowany na kwotę powyżej 20.000 zł, co oznacza że nie została wskazana górna granica oszacowania szkody. Zdaniem skarżącego przyjęty przez organy wskaźnik uszkodzenia nieruchomości na poziomie 61 % przeczy zasadom logiki, w sytuacji gdy PINB określił zakaz użytkowania parteru i poddasza budynku. Skarżący zarzucił, że organ całkowicie pominął przedłożoną przez niego ekspertyzę, w której w sposób wyczerpujący zastała przestawiona i opisana skala zniszczeń przedmiotowego budynku. W ocenie skarżącego nie ustosunkowując się w żaden sposób do przedłożonej ekspertyzy stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego dotyczących rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, nie mając uprawnienia do rozpoznania sprawy w oparciu o kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzje nie odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 2 i 3 ups. Zgodnie z ich treścią zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że przesłanką warunkującą możliwość przyznania pomocy w ramach tego zasiłku jest poniesienie straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Pomimo tego zasiłek celowy nie pełni funkcji odszkodowawczej za powstałe szkody w wyniku klęski żywiołowej i jego celem nie jest zapewnienie pełnej rekompensaty z tytułu powstałych strat i szkód. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem oferowanym w ramach pomocy społecznej, zatem musi być przyznawany zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej, co wymaga uwzględnienia w ramach udzielanej pomocy zasady subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 usp). Należy mieć także na uwadze, że użyte w art. 40 ups sformułowanie "może być przyznany" wskazuje, że decyzja w sprawie przyznania omawianego świadczenia ma charakter uznaniowy. Treść tego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, iż wsparcie udzielane na podstawie art. 40 ups nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku klęski żywiołowej oraz w takim rozmiarze jak tego żądają. Organ orzekający posiada więc swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Uznaniowej decyzji organu w tym przedmiocie nie może jednak cechować dowolność. Organ powinien zatem w uzasadnieniu decyzji wykazać, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Podejmując zgodne z prawem rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego w sprawach z zakresu pomocy społecznej organ powinien zatem wziąć pod uwagę potrzeby osoby wnioskującej, ale też możliwości wsparcia społecznego oraz cele i zdania pomocy społecznej, wyważając słuszny interes obywatela oraz interes społeczny (art. 7 kpa). Należy zauważyć, że pisma organów rządowych określające cel zasiłku, jego wysokość, podstawę i sposób przekazania oraz rozliczenia, nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogą być one samodzielną podstawą przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Podstawy takiej należy zawsze upatrywać w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a zatem w art. 40 ups. Jak podkreślono, określoną w art. 40 ust. 2 ups przesłanką warunkującą możliwość przyznanie pomocy w ramach zasiłku celowego jest poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej. Strata stanowi zatem konieczny warunek przyznania zasiłku celowego. Zarówno brak stwierdzenia poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej, jak i brak ustalenia jej wysokości, nie pozwala na podjęcie w ramach uznania administracyjnego, zgodnej z prawem decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ups. Nie sposób bowiem przyjąć, że organ rozważył prawidłowo całokształt okoliczności dotyczących możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia ukierunkowanego na konkretny cel - stratę, nie wiedząc czy i jaka została poniesiona przez wnioskodawcę strata. W przedmiotowej sprawie ustalone przez organ I instancji, na podstawie "Protokołu szkód" sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez powołaną przez Burmistrza Z. komisję oraz "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017" z dnia [...] sierpnia 2017 r. wykonanej przez powołanego rzeczoznawcę M. W., - straty w postaci zniszczenia budynku mieszkalnego skarżącego w rozmiarze 61%, zostały przez skarżącego zakwestionowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz skardze. Skarżący na okoliczność wykazania powstałej straty przedłożył wraz z odwołaniem sporządzoną na jego zlecenie prywatną ekspertyzę budowlaną, ustalającą stan techniczny budynku mieszkalnego, spowodowany działaniem zjawisk atmosferycznych. Z treści ekspertyzy budowanej wynika, że średni zakres uszkodzeń przedmiotowego budynku mieszkalnego wynosi 80 % w skali ogólnej oraz, że zaleca się jego rozbiórkę. Wskazać należy, że wskaźnik uszkodzeń ma istotne znaczenie dla ustalenia wysokości pomocy finansowej przewidzianej w załączniku nr 2 do Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, określonych w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-10/2017, zmienionym pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-20/2017. Pomimo przedłożenia przez skarżącego dowodu w postaci ww. ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez inż. bud. B. L., organ II instancji w zasadzie nie odniósł się w ogóle do treści tego dokumentu, a w szczególności określonego w nim rozmiaru i zakresu uszkodzeń budynku, powołując się jedynie na okoliczność podpisania przez skarżącego dokumentu "Protokół szkód" z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym to koszt usunięcia szkody został oszacowany na kwotę powyżej 20.000 zł. W ocenie Sądu okoliczność podpisania przez skarżącego ww. Protokołu nie może mieć, wbrew stanowisku SKO, przesądzającego znaczenia w sprawie, skoro protokół ten nie określa wartości maksymalnej oszacowanych szkód i skoro w dokumencie tym nie określa się w ogóle procentowego udziału uszkodzenia/zniszczenia budynku jako całości, tymczasem to ten wskaźnik organy uznały za znaczący do określenia wysokości przyznanej pomocy zgodnie z treścią załącznika nr 2 do ww. Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych. Wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się również dokument: "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017" z dnia [...] sierpnia 2017 r. sporządzona przez inspektorów PINB w Z., w którym procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku został określony w wymiarze 28 % oraz w którym to została zawarta uwaga dotycząca zakazu użytkowania parteru i poddasza budynku. Wobec okoliczności zgromadzenia w aktach sprawy kilku dokumentów, których przedmiotem było określenie wysokości straty powstałej w budynku mieszkalnym skarżącego, do których to dokumentów SKO się nie odniosło w uzasadnieniu decyzji, tj. w szczególności do przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy budowlanej oraz oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017 z dnia [...] sierpnia 2017 r., Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, że podjęta przez organ II instancji decyzja odpowiada prawu. Jak podkreślono wyżej koniecznym i podstawowym warunkiem możliwości przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 ups jest poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej. Wielkość tej straty warunkowała w sprawie wysokość przyznanej pomocy finansowej. Skoro więc w sprawie skarżący określną przez organ wielkość straty zakwestionował w odwołaniu, przedkładając wykonaną na własne zlecenie ekspertyzę budowlaną, organ II instancji zobowiązany był do odniesienia się do tego dowodu oraz do zarzutów odwołania opartych na danych wynikających z ww. ekspertyzy, zważywszy że sam w sprawie zgromadził dwa dokumenty określające odmiennie wielkość straty, tj. "Ocenę uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017" z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz "Ocenę uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017" z dnia [...] sierpnia 2017 r. W związku z tym, iż w sprawie organ II instancji tego nie uczynił, to tym samym oznacza to, że podjął on rozstrzygnięcie nieodpowiadające prawu, gdyż naruszające art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wynika z obwiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kpa. Obowiązek ten jest realizowany dzięki, wynikającemu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Ustalenia organu oparte na całokształcie materiału dowodowego, rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, powinny znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. W tym stanie rzeczy, uznając że organ II instancji nie odniósł się i nie rozważył w całokształcie materiału dowodowego wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a także nie ustosunkował się do zarzutów odwołania opartych na specjalistycznym dokumencie sporządzonym na zlecenie skarżącego, Sąd nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).