I SA/Wa 2054/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 17 października 2017 r. Prokurator Rejonowy [...] (dalej: "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z [...] grudnia 2000 roku sygn. akt. [...] w [...] w przedmiocie przeniesienia na własność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w [...] nieodpłatnie nieruchomości położonej w [...] objętej księgą wieczystą nr [...], jako części nieruchomości zamiennej za nieruchomość położoną w [...] przy ul.[...]. Orzeczeniu temu Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ujawniony w księdze wieczystej roku właściciel nieruchomości przy ul.[...], tj. [...] stanowiło inną żydowską wyznaniową osobę prawną działającą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wywodząc legitymację do zaskarżenia powyższego orzeczenia Prokurator odwoływał się do art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacja przepisów tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 953), które jest miarodajne ze względu na przewidzianą w przepisie przejściowym ustawy nowelizującej regułę, zgodnie z którą przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu nią nadanym stosuje się do aktów i czynności podjętych po dniu wejścia w życie ustawy (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej). Odnosząc się zaś do kwestii trybu wnoszenia skargi na orzeczenia Komisji Regulacyjnej, odwoływał się on do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2015 r. I SA/WA 2479/14, gdzie wywiedziono, że zaskarżenie takiego orzeczenia (będącego de facto decyzją administracyjną) przez podmiot do tego uprawniony, uwarunkowane jest uprzednim wezwaniem Komisji do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wnosi się w trybie określonym art. 52 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie jest ono ograniczone żadnym terminem. Może więc nastąpić w dowolnym czasie po wydaniu orzeczenia. W związku z czym Prokurator stanął na stanowisku, że nie jest on przy zaskarżeniu orzeczenia związany sześciomiesięcznym terminem z art. 53 § 3 p.p.s.a.. Ze względu zaś na specyficzną pozycję w postępowaniu sądowoadministrcyjnym, warunek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa go nie dotyczy. Prokurator wprawdzie dostrzegał, że powyższy pogląd sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2017 r. II OSK 2099/15 uznał za błędny, wywodząc że zaskarżenie orzeczeń Komisji Regulacyjnej (będących decyzjami administracyjnymi, a nie "innymi aktami" do których odnosi się art. 52 § 4 p.p.s.a.) odbywa się w trybie właściwym dla skarżenia decyzji. W konsekwencji czego znajduje w takich wypadkach zastosowanie wymóg z art. 53 § 1 p.p.s.a. (termin do wniesienia skargi – 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia) oraz wymóg art. 54 § 1 p.p.s.a (wniesienia skargi za pośrednictwem organu, który wydał decyzję). Niemniej stał na stanowisku, że ze względu na specyficzny kontekst prawny wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie K 25/10 (konsekwencją którego była zmiana podejścia do oceny charakteru ww. orzeczeń i dopuszczalności ich zaskarżania do sądów administracyjnych) należy opowiedzieć się za stanowiskiem wyrażonym w wyroku I SA/Wa 2479/14, tj. przyjąć, że zaskarżenie orzeczenia Komisji Regulacyjnej nie jest ograniczona terminem, a jedynie uwarunkowane uprzednim wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Jedynie bowiem taka wykładnia gwarantuje jednostce prawo do sądu. Standardu takiego nie wypełnia zaś obciążanie skarżących obowiązkiem każdorazowego występowania z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, tym bardziej, że początek biegu siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a., nie jest jasno określony. W ocenie Prokuratora, nawet jednak gdyby przyjąć stanowisko zaprezentowane w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to i tak sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi na orzeczenie Komisji Regulacyjnej nie powinien być liczony od dnia doręczenia tego orzeczenia stronie postępowania, skoro wówczas możliwość kontroli sądowoadministracyjnej była całkowicie wyłączona. Możliwości tej, a ściślej ujmując trybu zaskarżania nie przesądził również wyrok Trybunału Konstytucyjnego, gdyż sąd konstytucyjny nie wyjaśnił wówczas jaki charakter ma orzeczenia Komisji. W istocie zatem dopiero prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnął o możliwości i trybie zaskarżania tego typu aktów administracyjnych. Tym samym wyrok ten uznać należy za zdarzenie, które uzasadniło dopiero możliwość wniesienia skargi na przedmiotowe orzeczenie. To z kolei oznacza, że sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi winien być liczony od dnia tego wyroku, czyli od 28 kwietnia 2017 roku. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia, a to z tego względu, że termin do wniesienia skargi przez Prokuratora niebiorącego udziału w postępowaniu wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia, co potwierdza uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 6/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : skarga jako spóźniona podlega odrzuceniu. Do wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 13 marca 2013 r. w sprawie K 25/10 w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był pogląd, że orzeczenia Komisji Regulacyjnej nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a., ani innymi aktami z zakresu administracji publicznej i nie można ich zaskarżyć do sądu administracyjnego. W przywołanym wyroku sąd konstytucyjny wywiódł, że wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej oraz, że podlegają one kontroli sądów administracyjnych. Trybunał nie przesądził jednak wówczas, charakteru tych orzeczeń, a więc czy stanowią one decyzję administracyjna, czy inny akt. Zagadnienie to rozstrzygnięto natomiast w przywołanych w skardze wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2015 r. I SA/Wa 2479/14 oraz wydanym w wyniku wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r. II OSK 2099/15, gdzie wyprowadzono konkluzje, że orzeczenia te stanowią decyzje administracyjne. Odmiennie sądy te podeszły natomiast do kwestii trybu wnoszenia skargi na orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Sąd pierwszej instancji stanął bowiem na stanowisku, że skarga taka winna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a., które nie jest ograniczone żadnym terminem. Podczas gdy sąd kasacyjny, uznając ww. pogląd za błędny wywodził, że zaskarżenia do sądu administracyjnego tego rodzaju orzeczenia możliwe jest jedynie w trybie i terminach właściwych dla skarżenia decyzji. Stąd w przypadku wnoszonej w tym przedmiocie skargi spełniony musi być określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. wymóg wniesienia jej z zachowaniem trzydziestodniowego terminu od doręczenia decyzji, a także przewidziany art. 54 § 1 p.p.s.a. wymóg wniesienia jej za pośrednictwem organu, który ją wydał. Sąd ten ostatni pogląd podziela. Konsekwentnie bowiem przyjmując, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej stanowi "decyzję administracyjną" (tyle tylko, że wydaną w szczególnym postępowaniu) - a nie "inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa"(art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)", czy też jeden z pozostałych objętych kognicją sądów administracyjnych aktów, o których mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a - stosować do niego należy te rozwiązania ustawy procesowej, które odnoszą się do procedury skarżenia decyzji. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora na decyzję wydaną w sprawach, w których nie bierze on udziału na prawach strony – stosownie do art. 53 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. (miarodajnym w niniejszej sprawie ze względu na unormowanie intertemporalne art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej z 17 kwietnia 2017 r.), jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym – wynosi 6 miesięcy od doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Mając zatem na względzie, że skarga Prokuratora została nadana w urzędzie pocztowym 19 października 2017 r., a kwestionowane orzeczenie Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich doręczone zostało przedstawicielowi Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w [...] 18 grudnia 2000 r. - co znajduje potwierdzenie w oświadczeniu Gminy z 14 lutego 2018 r. (k. 31 akt sądowych) - oczywistym jest, że wniesiona ona została z uchybieniem przewidzianego w art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu, czego zresztą Prokurator nie kwestionuje. Odnosząc się zaś do argumentu Prokuratora, że za początek biegu terminu do wniesienia skargi, z uwagi na szczególny kontekst prawny, powinno uznać się datę wydania ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż dopiero w nim doprecyzowano tryb wnoszenia skargi na orzeczenia Komisji, zwrócić należy uwagę, że wyroki sądów (wyjąwszy orzeczenia wydane w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego) co do zasady nie derogują, ani nie modyfikują norm prawnych zawartych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Kwestie związane z brakiem wiedzy co do sposobu wnoszenia środka zaskarżenia, do czego nawiązuje Prokurator, mogłyby być rozpatrywane wyłącznie w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na określone orzeczenie. Tego rodzaju wniosek w sprawie nie został zaś złożony. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.