I SA/Ol 95/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca) sędzia WSA Renata Kantecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z uzasadnienia powołanego rozstrzygnięcia wynika, że wierzyciel – P przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego do realizacji tytuł wykonawczy nr "[...]", wystawiony w dniu "[...]"r., celem wszczęcia egzekucji administracyjnej wobec majątku zobowiązanej – O. K. Przedmiotowy tytuł wykonawczy obejmował należność pieniężną z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie samochodu w dniu 21 lipca 2011 r., w strefie płatnego parkowania na terenie G., w kwocie 50 zł. Wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie powołanego tytułu wykonawczego nastąpiło w dniu "[...]"r., w wyniku doręczenia tego tytułu zobowiązanej. Postanowieniem z dnia "[...]"r., Naczelnik Urzędu Skarbowego, w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017, poz. 1201 ze zm.) – dalej powoływana jako "u.p.e.a.", umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wymienionego tytułu wykonawczego, z uwagi na przedawnienie wskazanej w nim należności pieniężnej. W zażaleniu na to postanowienie wierzyciel podniósł, iż obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej wprawdzie przedawnił się, zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. - zwanej dalej "u.d.p.), jednak bieg przedawnienia został przerwany poprzez zastosowanie skutecznego środka egzekucyjnego w myśl przepisów Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn.zm.)". Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że w przedmiotowej sprawie istota sporu pomiędzy wierzycielem - P a organem egzekucyjnym sprowadza się w istocie do prawidłowego ustalenia terminu przedawnienia należności pieniężnej z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacenie parkowania samochodu, a zatem określenia daty wygaśnięcia obowiązku, która to okoliczność stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego, przewidzianą w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa postępowanie i środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną w przypadku, gdy zobowiązani uchylają się od ich wykonania. Egzekucją administracyjną objęte są między innymi należności pieniężne przekazane do tej egzekucji na podstawie innych ustaw. Jedną z nich jest ustawa o drogach publicznych, która w art. 40d ust. 2 przewiduje ściągnięcie w drodze egzekucji administracyjnej opłat dodatkowych, przewidzianych w art. 13f ust. 1 u.d.p., za parkowanie w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia stosownej opłaty. W niniejszym przypadku, wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania określiła Rada Miasta w uchwale z dnia "[...]", w sprawie "[...]". W świetle treści § 7 ust. 5 tej uchwały, O. K. zobowiązana była do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w terminie 14 dni od dnia 21 lipca 2011 r.. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powołał treść art. 40 d ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych wymienionych w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Jak podniesiono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji, wskazany w podstawie prawnej postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]"r., art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, iż postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu, albo jeżeli obowiązek nie istniał. W niniejszej sprawie, powodem wygaśnięcia obowiązku jest przedawnienie dochodzonej przymusowo dodatkowej opłaty za nieopłacone parkowanie na podstawie art. 40 d ust. 3 u.d.p., według którego tego typu należności przedawniają się po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym opłata ta powinna zostać uiszczona. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że ustawa ta nie odsyła do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; zwana dalej: O.p.) lub jakiejkolwiek innej ustawy, oprócz poddania obowiązku uiszczenia tej opłaty (jej przymusowego ściągnięcia) przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 u.d.p.). Zdaniem organu nadzoru, nie ma w omawianej sprawie zastosowania art. 70 § 4 O.p. i w związku z tym pięcioletni termin przedawnienia należności pieniężnej, wskazanej w tytule wykonawczym nr "[...]", upłynął z dniem 31 grudnia 2016 r.. Powołując stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 644/16, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podniósł, że zawarte w ustawie o drogach publicznych uregulowanie określające pięcioletni termin przedawnienia opłaty dodatkowej bez odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, powoduje brak podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej, niekorzystnej dla dłużnika. Zdaniem organu nadzoru, art. 40 d § 3 u.d.p. stanowi samodzielną, wystarczającą podstawę do uznania, że z upływem terminu wskazanego w tym przepisie, przedawnia się obowiązek zapłaty między innymi opłaty wskazanej wart. 13f tej ustawy. Tym samym nie istnieje żadna podstawa prawna, zgodnie z którą do należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, miałyby zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 4, dotyczący przerwania biegu terminu przedawnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie stwierdzenie jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, podniosła zarzut naruszenia: - art. 67, w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, 1240 ze zm.) – dalej jako "u.f.p.", poprzez jego pominięcie, co spowodowało w konsekwencji niezastosowanie art. 70 § 4 O.p. i umorzenie postępowania egzekucyjnego, - art. 70 § 4 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p., poprzez jego pominięcie i nieuzasadnione niezastosowanie, - art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego z uwagi na wygaśnięcie zobowiązania. - art. 40d ust.3 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że należności z tytułu opłaty za parkowanie przedawniają się po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin ich płatności i nie ma do nich zastosowania art. 70 § 4 O.p.. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w oparciu o przepis art. 70 § 4 O.p. doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, a zatem postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało niezasadnie umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.. Powołując się na stanowisko judykatury wskazała jednocześnie, że przepisem odsyłającym do stosowania w niniejszej sprawie - art.70 § 4 O.p., jest pominięty przez organ odwoławczy art. 67 u.f.p.. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślenia również wymaga, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi bowiem, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z kontrolą zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że organy nie naruszyły przepisów prawa, a zatem skarga P nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicza kwestia sporna, wobec nie budzących wątpliwości okoliczności powstania obowiązku uiszczenia przez zobowiązaną opłaty, o której mowa w art. 13f ustawy o drogach publicznych, sprowadzała się do zastosowania w niniejszej sprawie odpowiednich przepisów regulujących przedawnienie należności dochodzonej od zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym. Ustalenie, że doszło do przedawnienia tej należności organy oparły na treści art. 40d ust. 3 wymienionej ustawy, zgodnie z którym, obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13 f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 20a ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty i kary powinny zostać uiszczone". Powołując się na ten przepis stwierdziły jednocześnie, że stanowi on odrębne i całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia, m. in. opłat pobieranych na mocy art. 13f u.d.p.. Wskazały w tym zakresie na brak odesłania w tej ustawie do przepisów Ordynacji podatkowej lub jakiejkolwiek innej ustawy, oprócz poddania obowiązku uiszczenia tej opłaty (jej przymusowego ściągnięcia) przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust.2 u.d.p). Nie uznały tym samym, aby podstawę do zastosowania wobec spornej należności instytucji przerwania biegu terminu przedawnienia miał stanowić przepis art. 70 § 4 O.p., na mocy art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 u.f.p. W związku z oceną prawidłowości tego stanowiska, zauważenia wymaga, iż przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. regulujący przedawnienie obowiązku uiszczenia opłat przewidzianych w tej ustawie, w tym wymienionych w art. 13f, został wprowadzony do ustawy o drogach publicznych, jej nowelizacją na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1489), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r.. Do tego czasu należności z tego tytułu były nieprzedawnialne. Dodając ten przepis ustawodawca usunął zatem stan braku regulacji prawnej w tej kwestii, a jednocześnie nie wprowadził, ani wprost, ani przez odesłanie do innych ustaw, możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016r., o sygn. akt I SA/Gl 644/16, nie można znaleźć uzasadnionych podstaw do wnioskowania, że ustawodawca zamierzał celowo, poprzez ustawę o finansach publicznych, pogorszyć sytuację osób zobowiązanych do uiszczenia opłat wymienionych w art. 40d ust. 3, w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w okresie od 2005 r.. Można natomiast zasadnie wnioskować, że wolą ustawodawcy było w tym przypadku określenie jednego, nie podlegającego wydłużeniu, pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zapłaty należności wymienionych w art. 40d ust. 3. Sąd nie podziela tym samym stanowiska strony skarżącej, iż przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. uprawnia do uznania, że do spornej należności, jako wymienionej w art. 60 pkt 7 u.f.p. niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym, należy zastosować art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, przewidujący przerwanie biegu terminu przedawnienia wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Stosownie do treści art. 67 ustawy o finansach publicznych, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio – działu III Ordynacji podatkowej stosuje się tylko do spraw nieuregulowanych niniejszą ustawą. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w art. 60, zatem mogą mieć w tym zakresie generalnie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Jeżeli jednak odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowania te, jako lex specialis, mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym. Niewątpliwie art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi zaś regulację szczególną. Powyższy pogląd, który zdaniem Składu orzekającego w sprawie zasługuje w pełni na aprobatę, prezentowany jest w doktrynie (T. Brzezicki, W. Morawski - Przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie, opubl. PPLiFS z 2011 r. nr 7-8, str. 25-29). Słusznie tym samym wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że jeśli ustawa o drogach publicznych zawiera uregulowanie wskazujące pięcioletni termin przedawnienia opłaty dodatkowej, bez odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, to nie ma podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej, niekorzystnej dla dłużnika. Art. 40 d § 3 u.d.p. stanowi bowiem samodzielną, wystarczającą podstawę do uznania, iż z upływem terminu wskazanego w tym przepisie, przedawnia się obowiązek zapłaty między innymi opłaty wskazanej w art. 13f tej ustawy. Tym samym nie istnieje żadna podstawa prawna, zgodnie z którą do należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, miałyby zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 4, dotyczący przerwania biegu terminu przedawnienia. W świetle powyższych rozważań organy były więc uprawnione do stwierdzenia że obowiązek uiszczenia przez O. K. opłaty z art. 13f u.d.p. przedawnił się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone, a więc z upływem terminu określonego w przepisie art. 40d ust. 3 u.d.p., stanowiącym samodzielną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia obowiązku. Przedawnienie należności dochodzonej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obligowało zatem organ egzekucyjny do umorzenia tego postępowania na mocy art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielając zarzutów skargi, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718).