II OSK 1893/17

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1414/16 w sprawie ze skargi B. C. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Wawer z dnia 28 grudnia 2001 r. nr 557/XLIX/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. C. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1414/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. C. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Wawer z dnia 28 grudnia 2001 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy symbolem UM4 oraz południową i północną stronę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2002 r. Nr 27, poz. 6210), w zakresie, w jakim plan ustala linie rozgraniczające dróg/ulic wewnętrznych, w szczególności w odniesieniu do ulic [...] oraz [...] w W. w pkt 1 odrzucił skargę w zakresie działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W.; w pkt 2 oddalił skargę w pozostałej części. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia w zakresie pkt 2 wyroku wniósł B. C. zarzucając mu: I. Naruszenie prawa materialnego: 1. art. 10 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dniu uchwalania Planu, to jest w dniu 28 grudnia 2001 r. – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w szczególności, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, pomimo że powołany przepis wskazuje, że w planach zagospodarowania przestrzennego linie rozgraniczające ustala się jedynie dla ulic istniejących – bo nie da się ustalić linii rozgraniczającej nieistniejącego obiektu oraz wbrew temu, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywały projektowania linii rozgraniczających dla dróg/ulic przyszłych, dopiero planowanych. Czym innym jest bowiem wytyczanie terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych oraz linii rozgraniczających te tereny, a czym innym ustalanie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne; 2. art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647, 951, 1445, z 2013 r. poz. 21, 405, 1238, 1446, z 2014 r. poz. 379, 768, 1133, z 2015 r. poz. 22) w zw. z art. 10 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu uchwalania Planu, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji gdy naruszenie art. 10 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym skutkować winno stwierdzeniem nieważności Planu, co Sąd pominął i czego nie zastosował; 3. art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2a ust. 2, art. 4 pkt 1 i 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460, 774, 870, 1336, 1830, 1890, 2281) – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powodujące, że wskazane w planie ulice choć nie stanowią obiektu budowlanego, za taki zostały uznane w Planie oraz, że ustalono dla nich linie rozgraniczające wbrew temu, że nie są one ulicami w rozumieniu art. 2a ust. 2, art. 4 pkt 1 i 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz błędne przyjęcie, że fragment nieutwardzonej powierzchni ziemi stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego oraz w konsekwencji błędne przyjęcie, że ulica [...] jest drogą publiczną; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania: 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na istotnej rozbieżności pomiędzy sentencją wyroku częściowo odrzucającą a częściowo oddalającą skargę, a wskazaniem na wstępie uzasadnienia wyroku, że "Skarga jest zasadna"; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada m.st. Warszawy, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać na niezasadność zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 1 p.p.s.a., gdyż dostrzeżona przez skarżącego wadliwość wyroku nie miała wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie całokształt argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest spójny z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji. Natomiast niepoprawność polegającą na zapoczątkowaniu rozważań prawnych Sądu stwierdzeniem, że "Skarga jest zasadna" należało potraktować jako efekt omyłkowego zapisu. Dalszy bowiem wywód prawny obszernie wyjaśniający podstawę podjętego rozstrzygnięcia koresponduje z sentencją wyroku, a konkretnie treścią punktu drugiego, stanowiącego o oddaleniu skargi "w pozostałej części". Jako nietrafny należało też uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, dalej: u.z.p.). Wprawdzie autor skargi nie sprecyzował w podstawie kasacyjnej konkretnej jednostki redakcyjnej wymienionego przepisu, jednak z uzasadnienia wynika, że istota zarzutu dotyczy art. 10 ust. 1 pkt 2) ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), zgodnie z którym: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulic, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych". Wbrew stanowisku skarżącego wymieniony przepis stanowił podstawę do wyznaczenia linii rozgraniczających dla planowanych ulic, a nie tylko istniejących. Przede wszystkim należy podkreślić, że przepisy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p. stanowiły podstawę dla gminy, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonała ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania oznaczonego terenu. Z charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że zasadniczo jest on instrumentem polityki przestrzennej gminy, służącym ustaleniu przyszłego przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania. Planu miejscowego, stanowiącego przepisy prawa miejscowego nie można więc sprowadzać do aktu inwentaryzacji, mającego opisywać tylko istniejący stan zagospodarowania. Oczywiście w toku procedury planistycznej organy gminy muszą uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny obszaru objętego planem, ale to nie oznacza, że plan miejscowy ma tylko sankcjonować istniejący stan zagospodarowania przestrzennego. Podstawową rolą planu miejscowego jest bowiem normatywne określenie dla wybranego obszaru gminy przeznaczenia i linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., stanowiący o obligatoryjnych elementach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywał m.in. obowiązek ustalenia, w zależności od potrzeb, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Niewątpliwie w interesie publicznym, społeczności lokalnych oraz indywidualnych właścicieli działek gruntowych jest dokonywanie w planie ustaleń związanych z obsługą komunikacyjną terenów zabudowanych, jak też tych przewidzianych do zainwestowania. Niezbędnym warunkiem racjonalnego gospodarowania gruntami jest uwzględnienie w aktach planowania przestrzennego zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz indywidualnych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości w zakresie modernizacji i budowy systemu komunikacji drogowej. Całkowicie błędny jest więc wywód skargi kasacyjnej nakierowany na wykazanie, że postanowienia planu miejscowego dotyczące linii rozgraniczających mogą odnosić się wyłącznie do ulic istniejących. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. obowiązki gminy w ramach konstruowania rozwiązań planu miejscowego polegają na określeniu zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych i wewnętrznych na danym terenie. Taka interpretacja art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. znajduje oparcie w wyroku z 13 listopada 2003 r. IV SA 3859/02, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że według tego przepisu w planie ustalało się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych. Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że należy rozróżnić kwestię samego przeznaczenia w planie określonych nieruchomości pod drogi gminne od kwestii wywłaszczenia gruntów prywatnych celem budowy drogi publicznej. W sposób właściwy Sąd wykazał w uzasadnieniu wyroku, że wyznaczona w planie ulica Jemiołowa ma charakter drogi publicznej, a w stanie prawnym obowiązującym w czasie uchwalania spornego planu miejscowego nie było obowiązku dokonywania w tekście planu klasyfikacji ulic. W rezultacie o stanie drogi świadczyć musi kryterium funkcjonalne, związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg. Zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że kwalifikacja drogi w kontekście ustaleń planu miejscowego zależy od jej charakteru, który jest wyznaczany przez sposób jej wykorzystania oraz jej parametry techniczne. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest możliwość przejęcia własności gruntu przewidzianego w planie pod drogę publiczną, jak też jej realizacji oraz prawnego zaliczenia do kategorii publicznych dróg gminnych. Sąd Wojewódzki analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy zasadnie przyjął, że treść całokształtu postanowień kontrolowanego planu miejscowego potwierdza publiczny, a nie wewnętrzny charakter drogi dojazdowej oznaczonej jako ulica [...]. Wnioskowania przedstawionego przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogła podważyć argumentacja strony skarżącej odwołująca się po pierwsze do niewłaściwej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., po drugie – do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bądź przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo budowlane, które nie miały zastosowania, jako kryteria legalności kwestionowanych postanowień planu. Sąd Wojewódzki przeprowadzając analizę prawną odniósł się w sposób wyczerpujący do regulacji wymienionych aktów, a zatem nie ma potrzeby powtarzania całego wywodu prawnego w przedmiocie kwalifikacji sporej drogi oraz zasadności wyznaczenia jej w przedmiotowym planie. Podkreślić jednak trzeba, że przepisy Prawa budowlanego oraz unormowania techniczne ww. rozporządzenia znajdują zastosowanie na etapie projektowania i realizacji inwestycji drogowych, a zatem nie mogły stanowić podstawy prawnej dla weryfikacji przyjętych w planie rozwiązań w zakresie wyznaczonego układu drogowego. Słusznie w konsekwencji przyjął Sąd Wojewódzki, że ustalenia obowiązującego przebiegu i szerokości ulic w liniach rozgraniczających wyznaczonych na terenie obejmującym m.in. ul. [...] są zgodne z prawem. Co do podnoszonego braku jasności sformułowań i oznaczeń zawartych w spornym planie, Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że dopiero przepisy rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziły możliwość wprowadzania do projektu rysunku planu elementów informacyjnych niebędących ustaleniami planu. Tym samym niezasadnie podnosił skarżący, że z postanowień planu nie wynika, czy wyznaczenie określonej drogi w planie ma charakter informacyjny (rezerwowy), czy też obowiązujący. Normatywny charakter planu uchwalonego na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oznacza, że przyjęte w jego treści ustalenia co do przeznaczenia terenu czy linii rozgraniczających wyznaczone ulice mają charakter wiążący. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że działki gruntu przeznaczone w planie pod drogę dojazdową, oznaczone symbolem 43KUD, mogą być zagospodarowane w sposób odpowiadający ustaleniom planu. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki, kwestia wykupu gruntu pod drogę i ewentualnych roszczeń odszkodowawczych ma charakter wtórny i nie może rzutować na ocenę legalności planu miejscowego. Mając na uwadze okoliczności warunkujące ustalenia planu co do przebiegu i kategorii ulicy [...], Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że organ gminy podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszył obowiązujących przepisów prawa i nie nadużył władztwa planistycznego. W skardze kasacyjnej nie została podważona ocena Sądu Wojewódzkiego co do braku przesłanek stwierdzenia na podstawie art. 27 u.z.p. nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części. Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej całkowicie błędnie sformułowano zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji Uchwała Rady Gminy Warszawa Wawer podjęta została 28 grudnia 2001 r., a więc na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Nie budzi wątpliwości, że ocena prawna Sądu musiała opierać się na przepisach regulujących tryb podejmowania uchwały oraz treść planu miejscowego, a więc ustawy wówczas obowiązującej, a nie późniejszej ustawy z 2003 r., której przepisy przejściowe nie przewidują takiego wstecznego jej stosowania (por. art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.