II SA/Gd 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Wojewody z dnia 4 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga P. C. na postanowienie Wojewody z dnia 4 listopada 2016 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta P., decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego – wiaty usługowej, zadaszenia stolików na terenie działki nr [...] położonej w H., objętego zgłoszeniem P. C. dokonanego w dniu 7 kwietnia 2016 r. Odpis tej decyzji został wysłany skarżącemu w dniu 2 maja 2016 r. na adres wskazany w zgłoszeniu tj. P., ul. Z. [...], [...] B.. Przesyłka ta, z uwagi na dwukrotne jej awizowanie (w dniu 6 maja 2016 r. i w dniu 16 maja 2016 r.) i niepodjęcie jej przez odbiorcę w wyznaczonym do tego terminie, została uznana przez organ za doręczoną w dniu 20 maja 2016 r. na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. W dniu 31 maja 2016 r. Starosta P. ponownie przesłał na adres skarżącego odpis decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r. i w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przez skarżącego tej przesyłki w dniu 8 czerwca 2016 r. W dniu 13 czerwca 2016 r. (data nadania) skarżący złożył odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia 29 kwietnia 2016 r., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Wojewoda, postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania, wskazując, że termin ten upłynął z dniem 3 czerwca 2016 r., a dokonane w dniu 8 czerwca 2016 r. ponowne doręczenie nie obaliło fikcji doręczenia dokonanego w dniu 20 maja 2016 r. Postanowienie Wojewody zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 sierpnia 2016 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt [...], oddalił skargę P. C. wniesioną na to postanowienie. W dniu 19 sierpnia 2016 r. skarżący złożył ponownie odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia 29 kwietnia 2016 r., domagając się jednocześnie przywrócenia terminu do jego wniesienia. Uzasadniając złożony wniosek o przywrócenie terminu, skarżący wskazał, że przesyłkę zawierającą decyzję Starosty P. z dnia 29 kwietnia 2016 r. otrzymał w dniu 8 czerwca 2016 r. i nie został poinformowany, że przesyłka ta jest powtórną, ponieważ pierwsza nie została odebrana w terminie. Podkreślił przy tym, że w skrzynce pocztowej nie znajdowało się zawiadomienie o awizowaniu przesyłki, a powtórna przesyłka doprowadziła go do dezinformacji co do terminowości wydanego rozstrzygnięcia i przysługującego terminu do wniesienia odwołania. O późniejszej próbie doręczenia przesyłki poinformowany został dopiero w postanowieniu Wojewody z dnia 1 sierpnia 2016 r., które doręczone mu zostało w dniu 19 sierpnia 2016 r. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia 29 kwietnia 2016 r. wskazując, że wniosek o przywrócenie terminu złożony został w przewidzianym terminie ale skarżący nie uprawdopodobnił w nim, że wniesienie odwołania po terminie ustawowym nastąpiło bez jego winy. Wojewoda wskazał przy tym, że niewątpliwie powtórna wysyłka, zwróconej do siedziby organu I instancji decyzji, nastąpiła z naruszeniem normy zawartej w art. 44 § 4 k.p.a. i mogła doprowadzić do dezinformacji strony co do terminowości wydanego rozstrzygnięcia jak i przysługującego terminu do wniesienia odwołania. Jednakże, jak wskazał, w aktach sprawy znajduje się dowód z próby doręczenia pierwszej, nadanej w terminie przesyłki i zgodnie z informacją znajdującą się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym B. wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Kolejna próba doręczenia nastąpiła w dniu 16 maja 2016 r. Powyższe zostało potwierdzone podpisem doręczającego i stanowi dowód w sprawie, któremu nie można odmówić wiarygodności. Mając to na uwadze, Wojewoda uznał, że skarżący został prawidłowo poinformowany o nadaniu pierwszej przesyłki z zaskarżoną decyzją i miał możliwość jej odebrania we wskazanym urzędzie pocztowym. Samo zaś powołanie się na niewiedzę o nadanej przesyłce nie stanowi, w ocenie Wojewody, okoliczności uprawdopodabniającej brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, tym bardziej, że skarżący, jako wnioskodawca w przedmiotowej sprawie, miał świadomość toczącego się postępowania, kontroli jego przebiegu i terminu rozpatrzenia sprawy. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody zarzucając, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 44 § 4 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie oraz art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwą jego wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego Wojewoda, wydając to postanowienie, nie rozważył obiektywnych okoliczności sprawy związanych ze złożonym wnioskiem o przywrócenie terminu w świetle doświadczenia życiowego, logiki i wiarygodności formułowanych przez niego twierdzeń oraz podjętych działań. Podkreślił, że skuteczność doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. została uzależniona od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie a w czasie pierwszej próby doręczenia przesyłki operator nie pozostawił w skrzynce pocztowej zawiadomienia o awizowaniu korespondencji. Na wadliwe wykonanie usługi pocztowej skarżący, jak wskazał, złożył reklamację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienie Wojewody z dnia 4 listopada 2016 r. jest zgodne z prawem. Art. 58 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z regulacji art. 58 k.p.a. wynika, że istnieją cztery przesłanki przewrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym, które muszą wystąpić łącznie tj.: brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono przywracalny termin. Sąd podziela stanowisko Wojewody, który w kontrolowanym postanowieniu uznał, że skarżący w złożonym wniosku o przywrócenie terminu nie wykazał braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia 29 kwietnia 2016 r. a brak winy po stronie podmiotu dokonującego lub zamierzającego dokonać określonej czynności sądowej stanowi konieczną i jednocześnie podstawową przesłankę przywrócenia terminu. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić bowiem tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OZ 655/10, LexPolonica nr 2387928). Od strony postępowania wymaga się szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 329). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć można zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Okoliczność, którą przywołuje na swoje usprawiedliwienie skarżący, tj. nieodebranie przez niego przesyłki zawierającej decyzję Starosty P. z dnia 29 kwietnia 2016 r. z uwagi na brak w skrzynce pocztowej zawiadomienia o awizowaniu korespondencji, nie może świadczyć o braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jako że nie zostało uprawdopodobnione w jakikolwiek sposób. Skarżący poprzestał w tym zakresie jedynie na swoich twierdzeniach. Uprawdopodobnienie nie wymaga zachowania przepisów o postępowaniu dowodowym, z reguły nie może ono jednak ograniczać się do samych twierdzeń strony. Twierdzenia te stanowią jedynie uzasadnienie wniosku, tj. przytoczenie okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Wymóg uprawdopodobnienia tych okoliczności oznacza obowiązek ich wykazania, w sposób uzasadniający przypuszczenie, że okoliczności te w rzeczywistości zaistniały, a twierdzenia strony polegają na prawdzie. W przeciwnym razie, gdyby uprawdopodobnienie miało ograniczać się do przytoczenia okoliczności stanowiących podstawę wniosku, wprowadzony przez ustawodawcę wymóg uprawdopodobnienia wskazanych okoliczności należałoby uznać za zbędny. Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca decyzję Starosty P. z dnia 29 kwietnia 2016 r. została wysłana do skarżącego na adres wskazany przez niego w zgłoszeniu dokonanym w dniu 7 kwietnia 2016 r. tj. P., ul. Z. [...], [...] B. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki adresowanej do skarżącego widnieje informacja, że z powodu niemożności doręczenia jej adresatowi przesyłkę awizowano na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP B. w dniu 6 maja 2016 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym UP wraz z możliwością jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki widnieje również informacja, że z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 16 maja 2016 r. Opisane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki informacje umożliwiały zastosowanie fikcji prawnej doręczenia z art. 44 k.p.a. i uznanie, że skuteczne doręczenie przesyłki skarżącemu nastąpiło w dniu 20 maja 2016 r. Dokonane doręczenie spełniało bowiem wymogi z art. 44 k.p.a., zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W złożonym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący nie obalił zaś ustalonej w ten sposób fikcji prawnej skutecznego doręczenia a jedynie obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Jeśli bowiem na nieodebranej przesyłce – zwracanej przez pocztę nadawcy – umieszczone zostały informacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki, opatrzone podpisem doręczyciela i datami tych czynności, to taki dokument potwierdza, że adresat został zawiadomiony o możliwości, miejscu i czasie odbioru przesyłki. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia w takim przypadku ogólnego założenia, że awizo nie zostało pozostawione w jednym z miejsc wymienionych w art. 44 § 2 k.p.a. i że tym samym doręczenie zastępcze nie może być uznane za skuteczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 975/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, LEX nr 1403125). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że postanowienie Wojewody z dnia 4 listopada 2016 r. jest zgodne z prawem a wniesiona skarga zasługuje na oddalenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.