VI SA/Wa 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M.P. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia[...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie nadania uprawnień budowlanych 1. uchylić zaskarżoną decyzję, 2. zasądzić od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (nazywana dalej: "Komisja Kwalifikacyjna") decyzją z "(...)" listopada 2017 r. nr "(...)", na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1725), po rozpatrzeniu odwołania M. P. uchyliła w całości decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej "(...)"Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia "(...)" czerwca 2017 r. w sprawie odmowy nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna "(...)"Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z "(...)" czerwca 2017 r. odmówiła M. P. (nazywanemu dalej: "Skarżący") nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej, podając w uzasadnieniu, że Strona nie posiadała wystarczających kwalifikacji do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Pismem z 14 lipca 2017 r. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z "(...)"czerwca 2017 r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "P.b.") w związku z art. 10 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia o terminie przeprowadzenia egzaminu w prawem przepisanej formie i błędne przyjęcie, że dochowanie temu obowiązkowi jest wystarczające poprzez powiadomienie, że termin zostanie opublikowany na stronie internetowej "(...)"Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w "(...)"przy czym ustawowa regulacja wskazuje jednoznacznie na obowiązek pisemnego zawiadomienia o konkretnym terminie z co najmniej miesięcznym wyprzedzeniem; - art. 7 i 107 § 1 K.p.a., poprzez brak zawarcia przez Komisję w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzestając na lakonicznym odniesieniu się do wyniku prac Komisji, nie wskazując jakimi kryteriami kierowała się Komisja, jaki wynik został uzyskany przez wnioskującego o nadanie uprawnień oraz poprzez brak powołania w treści decyzji dokumentu z którego wynikałby brak umiejętności wnioskodawcy świadczący o braku przesłanek do nadania uprawnień; - art. 10 § 1 w związku z art. 81 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (nazywanej dalej: "u.s.z.), poprzez brak możliwości wglądu do pełnej dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem, - art. 12 ust. 3 w zw. z art. 28, art. 29 i art. 41 ust. 4 P.b., poprzez niepoparte żadnym przepisem prawa budowlanego przyjęcie, że wnioskodawca nie posiada stosownej wiedzy z zakresu prawa w zakresie czynności, które zobowiązany jest inwestor wykonać przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę Skarżący wniósł o uwzględnienie przez Komisję odwołania w całości i wydanie w oparciu o art. 132 K.p.a nowej decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i orzekającą o nadaniu wnioskowanych uprawnień budowlanych ewentualnie: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., oraz orzeczenie o nadaniu stosownych uprawnień budowlanych, lub - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komisji. Komisja Kwalifikacyjna, po zapoznaniu się z aktami sprawy, stwierdziła, że odwołanie strony zasługuje na uwzględnienie. Komisja Kwalifikacyjna uznała, że Strona została zawiadamiana o terminie egzaminu z naruszeniem art. 12 ust. 4f P.b., zgodnie z którym zawiadomienie o terminie egzaminu właściwa izba samorządu zawodowego doręcza, za pośrednictwem operatora pocztowego przesyłką poleconą, za potwierdzeniem odbioru, osobie ubiegającej się o uprawnienia budowlane, co najmniej miesiąc przed tym terminem. Tymczasem organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z 11 kwietnia 2017 r. poinformował Skarżącego jedynie, że "Wstępne terminy egzaminów ustnych zostaną zamieszczone na stronie internetowej "(...)" po 10.05.2017 r.". W zawiadomieniu nie wskazano terminu części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane. Komisja Kwalifikacyjna uznała takie postępowanie za niezrozumiałe, gdyż w zawiadomieniu z 11 października 2016 r. wskazano zarówno datę części pisemnej, jak i datę części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane. Komisja Kwalifikacyjna zauważyła, że Skarżący uzyskał pozytywny wynik z części pisemnej egzaminu i po raz kolejny (drugi) przystąpił do części ustnej egzaminu. Liczba osób przystępujących po raz kolejny jedynie do części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane była znana organowi pierwszej instancji i w związku z tym nie było przeszkód, by wyznaczyć tej grupie konkretny dzień egzaminu, zawiadamiając kandydatów ze stosowanym wyprzedzeniem. Zatem, w ocenie Komisji Kwalifikacyjnej, egzamin Skarżącego został przeprowadzony z naruszeniem art. 12 ust 4f P.b. Egzamin taki, a w szczególności jego wynik, nie może stanowić podstawy do ustalania wiedzy i umiejętności praktycznych, koniecznych do wykonywania uprawnień budowlanych. Komisja Kwalifikacyjna zaznaczyła, że treść zawiadomienia, w którym nakłada się na stronę obowiązek złożenia w określonym terminie wniosku o wyznaczenie ponownego terminu egzaminu, budzi zasadnicze wątpliwości, co do zgodności z prawem. Ustawa - Prawo budowlane, jak również przepisy wykonawcze, nie przewidują bowiem takiego wniosku, ani tym bardziej terminu. Organ, powołując się na art. 12 ust. 4f P.b. uznał za bezprzedmiotowe rozpatrywanie pozostałych zarzutów odwołania. Rozpatrzenie zarzutów co do meritum jest możliwe, jeśli egzamin został przeprowadzony prawidłowo pod względem formalnym. Komisja Kwalifikacyjna zaznaczyła, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, powinien prawidłowo powiadomić stronę o terminie części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane. Pismem z 8 grudnia 2017 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komisję Kwalifikacyjnej z "(...)" listopada 2017 r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.s.z., poprzez brak wydania przez Komisję Kwalifikacyjną orzeczenia w sprawie co do meritum; - art. 7, 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się merytorycznie do zarzutów odwołania; - art. 8 oraz art. 11 K.p.a., poprzez brak odniesienia się do merytorycznych zarzutów formułowanych względem decyzji organu I instancji i wydanie orzeczenia z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności; - art. 12 w zw. z 36 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., poprzez pozostawanie przez organ drugiej instancji w zbędnej zwłoce w załatwieniu sprawy; - art. 391 § 1 K.p.a., poprzez skierowanie w sposób wadliwy decyzji zarówno w sposób elektroniczny za pośrednictwem platformy e-puap, jak również tradycyjnie za pomocą wyznaczonego operatora pocztowego. W ocenie Skarżącego niedochowanie przez organ pierwszej instancji terminu przewidzianego na zawiadomienie o przeprowadzanej kwalifikacji nie stanowi samo w sobie powodu uchylenia przez organ drugiej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcie. Wystarczająco zebrany materiał dowodowy (a taki powinien być w każdym przypadku nadawania uprawnień budowlanych) stanowi podstawę do nadania uprawnień budowlanych nawet w sytuacji uchybienia terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4f P.b. Strona nie powinna ponosić negatywnych skutków naruszeń przepisów przez organ prowadzący postępowanie kwalifikacyjne. Dokonując takiej oceny działania wskazanej regulacji, Komisja Krajowa winna rozważyć z urzędu możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wszystkich 94 osób, którzy podchodzili do egzaminu w terminie egzaminu kwestionowanego przez Skarżącego. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy co do zasady winien wydać decyzję merytoryczną, a jedynie w wyjątkowych przypadkach decyzję kasatoryjną. W ocenie Skarżącego organ drugiej instancji winien w oparciu o materiał dowodowy sprawy móc odtworzyć przebieg egzaminu i dokonać powtórnej weryfikacji tego, czy kandydat do otrzymania uprawnień budowlanych wykazał się wymagana praktyką i wiedzą. Badanie ziszczenia się przesłanek do nadania uprawnień budowlanych powinno zatem stanowić przedmiot postępowania wyjaśniającego Komisji Krajowej, czego organ w całości zaniechał. Jednocześnie, nawet gdyby uznać, iż materiał dowodowy został zebrany w sposób niewystarczający, w ocenie Skarżącego, nic nie stało na przeszkodzie aby organ odwoławczy zastosował w sprawie przepis art. 136 K.p.a. i sam przeprowadził czynności umożliwiające uzupełnienie materiału dowodowego sprawy i weryfikację ziszczenia się przesłanek niezbędnych do nadania uprawnień budowlanych. Działania organu odwoławczego, z natury dwuinstancyjności postępowania, stanowią wespół z działaniami organu pierwszej instancji całość sprawy, zatem jego działanie nie polegają tylko na arbitralnym badaniu przez Komisję Krajową prawidłowości działań organu pierwszej instancji, objawiającym się na przyjęciu, iż postępowanie organu jest bądź prawidłowe, bądź obarczone kwalifikowanymi wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przeciwne postrzeganie zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., stanowiłoby wypaczenie fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mającej swoje źródła w Ustawie Zasadniczej. Skarżący zwrócił uwagę na nieprawidłowości związane z doręczeniem zaskarżonej decyzji stronie. Wyjaśnił, że odwołanie od skarżonej decyzji zostało wniesione w formie tradycyjnej, obarczone jednak było brakiem formalnym, tzn. brakiem podpisu. Wadliwości tej nie usunął organ pierwszej instancji, przekazując w trybie art. 132 K.p.a. odwołanie wraz z aktami do Krajowej Komisji. Biorąc pod uwagę powyższe, niezamierzony przez stronę brak, powinien być usunięty w pierwszej kolejności, w ramach tzw. czynności wstępnych przez organ odwoławczy przy użyciu regulacji zawartej w art. 64 § 2 K.p.a. Nie przeszkodziło to organowi drugiej instancji, który nie posiadał pewności co do tego czy w ogóle sprawa merytorycznie zawisła przed organem odwoławczym, wyznaczyć termin rozpatrzenia sprawy (którego nie dotrzymał). W ocenie Skarżącego takie działanie nosiło znamiona naruszenia art. 12 K.p.a. Następnie odwołujący został wezwany do usunięcia braku formalnego, czego dokonał za pomocą platformy epuap, przesyłając odpis odwołania podpisany profilem zaufanym na konto skrzynki epuap Komisji Krajowej. Jednocześnie, dla pewności wykonał także tę czynność tradycyjnie, odsyłając podpisany odręcznie odpis odwołania na adres Komisji Krajowej za pomocą wyznaczonego operatora pocztowego. Przekazując podanie za pośrednictwem epuap, odwołujący się/Skarżący zaznaczył jednocześnie, że wszelką korespondencję w sprawie należy kierować za pomocą środków komunikacji elektronicznej, na skrytkę elektroniczną, która każdorazowo znajduje się w dokumencie Urzędowego Potwierdzenia Przedłożenia, automatycznie generowanego przez platformę epuap. Skarżący dokonał więc oświadczenia o którym mowa w art. 391 §1 K.p.a. Oznacza to, że od tego momentu organ winien doręczać wszelką korespondencję tylko za pomocą środków komunikacji elektronicznej, oraz w formie kwalifikowanych dokumentów elektronicznych, umożliwiających weryfikację osób, które podpisały dokument. W odpowiedzi na skargę Komisja Kwalifikacyjna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Po rozpoznaniu skargi oraz po zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Komisji Kwalifikacyjnej uchylająca decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w sprawie odmowy nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W takiej sytuacji możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu I instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego. W związku z powyższym formułowanie przez sąd końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy jest niedopuszczalne. Skutkowałoby to bowiem wkroczeniem sądu administracyjnego w kompetencje organu odwoławczego do orzekania merytorycznego i w razie uprawomocnienia wyroku tworzyłoby stan związania tego organu oceną materialnoprawną sądu (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., nazywanej dalej: "p.p.s.a."), pomimo iż organ ten nie wykonał swoich kompetencji orzeczniczych do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Ferowanie oceny prawnej co do istoty sprawy administracyjnej w sytuacji wydania decyzji kasatoryjnej prowadziłoby także do naruszenia prawa stron do dwóch merytorycznych instancji administracyjnych, skoro sąd uprzedzałby pełną i prawidłową wypowiedź co do istoty sprawy organu odwoławczego oraz organu I instancji. Dokonywanie oceny materialnoprawnej sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są zatem niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych. Stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13), w którym wyrażono pogląd, iż granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd I instancji, kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Z powyższych uwag wynika zatem, że oceniając legalność rozstrzygnięcia kasatoryjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu I instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi I instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasatoryjną naruszył przesłanki ustawowe z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ ten nie wskazał przepisów procesowych, które zostały naruszone przez organ orzekający w I instancji, a ponadto nie wykazał, że naruszenie przepisów procesowych spowodowało, iż istota sprawy w istotnym zakresie nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy. Powołanie się na naruszenie art. 12 ust. 4f P.b. nie spełnia tego warunku, gdyż jest to przepis prawa materialnego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Komisji Kwalifikacyjnej, że zawiadomienie Skarżącego o terminie egzaminu ustnego nastąpiło z naruszeniem art. 12 ust. 4f P.b. Należy jednak zauważyć, że Skarżący pomimo tego naruszenia przystąpił do egzaminu, a ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżący uzyskał negatywny wynik z tego egzaminu, na skutek wadliwego zawiadomienia o terminie jego przeprowadzenia. Sam Skarżący nie podnosił takiego zarzutu. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r. str. 620). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Komisja Kwalifikacyjna, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie spełniła podanego powyżej warunku, stwierdzając jedynie, że rozpatrzenie zarzutów (odwołania) co do meritum na tym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę fakt, że dopiero łączne spełnienie dwu przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy, którego to warunku Sąd nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie, zasadnym było uchylenie decyzji z "(...)" listopada 2017 r. na podstawie art. 151a § p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę, Komisja Kwalifikacyjna uwzględni powyższe stanowisko Sadu i rozpatrzy zarzuty podniesione przez Stronę w odwołaniu od decyzji z "(...)"czerwca 2017 r., Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej "(...)"Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.