II SA/Gl 153/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie aktów stanu cywilnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący K. B. wystąpił do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w C. o udostępnienie do przeglądania i umożliwienie sfotografowania następujących ksiąg stanu cywilnego oraz skorowidzów alfabetycznych, dla których minęły okresy przechowywania przez USC, obejmujących C. oraz K. [...] i [...]: 1) księga zgonów z roku [...], 2) księga urodzeń z roku [...], 3) księga małżeństw z roku [...], 4) księga urodzeń z roku [...], 5) skorowidz aktów zgonów z lat [...]-[...], 6) skorowidz aktów urodzeń z lat [...]-[...], 7) skorowidz aktów małżeństw z lat [...]-[...], 8) skorowidz aktów małżeństw z lat [...]-[...]. Wnioskodawca powołał się na fakt, że księgi stanu cywilnego, co do których upłynął ustawowy okres ich przechowywania nie podlegają żadnym ograniczeniom w zakresie ich udostępniania jako materiały archiwalne. Jednakże decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 130 ust. 5 i 6 w zw. z art. 28, 45 i 128 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1741), odmówił udostępnienia żądanych dokumentów. Po zacytowaniu treści powyższych przepisów, organ I instancji uznał bowiem, że art. 130 ust. 5 i 6 tej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 16 a ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1506), zaś wnioskodawca nie wskazał, aby był osobą uprawnioną do uzyskania konkretnego aktu w świetle art. 45 Prawa o aktach stanu cywilnego. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił, że art. 130 ust. 4 Pr ASC nie odsyła do art. 5 i 6 tego przepisu. Nie jest zatem dopuszczalne stawianie dodatkowych wymogów do udostępnienia ksiąg, co do których minęły okresy przechowywania. W takiej sytuacji każdemu i bez żadnych ograniczeń przysługuje prawo dostępu do materiałów archiwalnych z mocy art. 16 a ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w sytuacji, gdy są nadal zdeponowane w USC w C. Dla poparcia stanowiska odwołał się do reguł wykładni językowej oraz materiałów z prac legislacyjnych. Zaskarżoną decyzją organ II instancji odwołania nie uwzględnił. Aczkolwiek organ ten podzielił zarzut błędnego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 130 ust. 5 i 6 Prawa o aktach stanu cywilnego, jednak odmowę udostępnienia żądanych ksiąg stanu cywilnego i skorowidzów alfabetycznych uznał za zasadną. Ustawodawca w szerokim zakresie ograniczył bowiem dostęp do materiałów archiwalnych, m.in. ze względu na ochronę dóbr osobistych, czy też danych osobowych (art. 16 b ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach). Księgi stanu cywilnego w zakresie wzmianek mogą zaś zawierać dane o rozwiązaniu małżeństwa, ustaleniu ojcostwa, czy też zmianie nazwiska. Udostępnienie danych zawartych w aktach stanu cywilnego w zakresie orzeczeń sądowych, może naruszać dobra osobiste np. dzieci osób, których akty dotyczą. Udostępnienie całej księgi może spowodować zatem, że osoba nieuprawniona uzyska wgląd w akty, które podlegały skreśleniu, zaś ustawodawstwo obejmuje szczególną ochroną przysposobienie. Akty te mogą też zawierać inne informacje, szczególnie chronione, np. co do ustalenia ojcostwa, zaprzeczenia ojcostwa, unieważnienia małżeństwa. W tych przypadkach ochrona danych winna dotyczyć nie osób zmarłych, lecz ich zstępnych. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły zaś przypadki z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922). Brak też w żądanych księgach umieszczenia przypisów o zgonie danej osoby przy akcie urodzenia lub małżeństwa. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji odmownej. W skardze do sądu administracyjnego K. B. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art 16 e ust 2 pkt 1 w zw. z art 16 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do całkowitej odmowy dostępu do materiałów archiwalnych. Powołując się na prawa gwarantowane w art. 73 Konstytucji RP, skarżący podniósł, że ustawa o ochronie danych osobowych ma zastosowanie wyłącznie do osób żyjących. Tymczasem organ odwoławczy nie zbadał, czy w księgach znajdują się akty dotyczące osób żyjących, co było możliwe w oparciu o system "Źródło" lub bazę PESEL. Organ pominął też przesłanki legalizujące przetwarzanie danych osobowych, określone w art. 23 i 27 ustawy o ochronie danych osobowych, a także ograniczące obowiązki jakie ustawa nakłada na administratora danych, określone w art. 24 i 25. Prowadzenie badań genealogicznych, czy badań na temat społeczeństwa, wymaga dostępu do całości ksiąg aktów stanu cywilnego i skorowidzów, gdyż w innym wypadku nie jest możliwa skuteczna analiza danych w nich zawartych. W związku z tym zachodzi przypadek określony w art. 26 ust. 2 tej ustawy, legalizujący taki rodzaj przetwarzania danych oraz wyłączenie z art. 27 ust. 9 co do danych osobowych wrażliwych. Skarżący wskazał też na różne rozumienie art. 1 ust. 2 ustawy. Podniósł, że w żądanych danych nie gromadzi się orzeczeń sądowych zgodnie z art. 26 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego. Zdaniem skarżącego, sprzeczne z celem regulacji ustawowej jest też rozciąganie ochrony na dzieci, czy wnuki skoro ochrona danych osobowych dotyczy wyłącznie osób żyjących. Ochrona dóbr osobistych nie rozciąga się również na potomków (art. 24 kodeksu cywilnego). W analizowanej sprawie nie występuje zaś ryzyko naruszenia dóbr osobistych i danych osobowych z uwagi na cel badawczy, co powinno przemawiać za udostępnieniem ksiąg stanu cywilnego bez żadnych ograniczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podniósł, że skarżący w toku postępowania nie sprecyzował celu wystąpienia o udostępnienie dokumentów. W toku rozprawy sądowej skarżący, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę podniósł, że we wniosku określił cel wystąpienia o udostępnienie dokumentów poprzez wskazanie podstawy prawnej – art. 16 a ust. 4 pkt 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i argumenty należało podzielić. Zdaniem sądu administracyjnego przedwcześnie i z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 81 kpa, organy obydwu instancji orzekły o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanych dokumentów archiwalnych. Z mocy art. 16 b ust. 1 pkt 1 a i 1 b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wyżej powołanej w zw. z art. 130 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego, dostęp do materiałów archiwalnych podlega ograniczeniu ze względu na ochronę dóbr osobistych i danych osobowych. Zatem przepisy te konkretyzują zasadę z art. 73 Konstytucji w zakresie wolności w nich wymienionych. Może bowiem dochodzić do kolizji w zakresie konstytucyjnie chronionych wolności obywatelskich a prawem do ochrony danych osobowych i dóbr osobistych. Należy jednak podzielić stanowisko skarżącego, że przyczyny odmowy udostępnienia ksiąg stanu cywilnego i skorowidzów alfabetycznych, wskazane przez organ odwoławczy przy oczywistej wadliwości poglądu organu I instancji są bardzo ogólne. Przede wszystkim sąd administracyjny uznał, że zastosowanie prawa materialnego wymagało jednoznacznego sprecyzowania celu złożenia wniosku oraz analizy danych, zawartych w żądanych dokumentach archiwalnych. W szczególności, nie wydaje się, aby zachodziły podstawy do odmowy udostępnienia skorowidzów alfabetycznych oraz ksiąg zgonów. Podkreślić też należy, że wbrew poglądom skargi, sposób prowadzenia dokumentów oraz ich zawartość, nie regulują przepisy aktualnie obowiązujące, lecz miarodajny jest stan prawny z daty ich sporządzenia. Z drugiej jednak strony, oczywiste jest, że gdyby podzielić stanowisko organu odwoławczego, w żadnym wypadku nie byłoby możliwe pozyskanie danych archiwalnych z ksiąg stanu cywilnego i skorowidzów, co przeczy zasadzie ich dostępności z art. 16 a ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Istotne jest też stwierdzenie, że co do zasady ochronie podlegają dane osobowe i dobra osobiste osób żyjących, lecz zdaniem sądu administracyjnego, prawa tych osób są wywodzone od ich wstępnych, co oznacza, że dostęp do informacji osobistych, dotyczących osób zmarłych, może powodować ujemne skutki prawne dla ich potomków. Katalog dóbr osobistych, wymienionych w art. 23 kodeksu cywilnego nie ma charakteru zamkniętego, a ochrona czci osoby zmarłej stanowić winna dobro osoby bliskiej zmarłemu. Jednak istotny jest fakt, czy dane osób zmarłych można w prosty sposób powiązać z osobą żyjącą. Nie można też oczekiwać od organów administracji, aby na użytek niniejszego postępowania prowadziły one postępowanie, zmierzające do ustalenia, czy dane objęte księgami i skorowidzami archiwalnymi, dotyczą osób jeszcze żyjących. W praktyce mogłoby to dotyczyć jedynie ksiąg i skorowidzów urodzeń. Stąd też pożądany jest kompromis pomiędzy zasadą powszechnego dostępu do danych archiwalnych a ochroną danych osobowych i dóbr osobistych. Z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, wyżej powołanej istotny jest zaś cel wnioskodawcy. Aczkolwiek skarżący szeroko umotywował wniosek i przywołał regulację prawną, to jednak zdaniem Sądu jego treść nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy w istocie chodziło o badania naukowe, dydaktyczne, historyczne lub statystyczne w rozumieniu art. 26 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Tymczasem to właśnie cel złożenia wniosku jest istotny dla oceny, czy i w jakim zakresie możliwe było uwzględnienie z punktu widzenia wymogów tej ustawy. Nie jest też możliwe zbiorcze rozpatrzenie wniosku bez analizy zawartości poszczególnych żądanych ksiąg stanu cywilnego i skorowidzów z punktu widzenia wymogów prawa, obowiązujących w dacie ich sporządzenia. Skoro zaś prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, a to art. 16 b ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wymagało precyzyjnego określenia celu wystąpienia o udostępnienie dokumentów archiwalnych, obowiązkiem organów administracji było zgodnie z art. 7 i 8 kpa, wezwanie skarżącego o podanie i ewentualne udokumentowanie tego celu. Dopiero po sprecyzowaniu intencji wnioskodawcy oraz zbadaniu zakresu danych, zawartych w poszczególnych żądanych dokumentach, możliwa była ocena zasadności wniosku z punktu widzenia zasady ochrony dóbr osobistych i danych osobowych. Nie do przyjęcia jest też wykładnia art. 16 b ust. 1 ustawy, przyjęta przez organ odwoławczy, w świetle której akta stanu cywilnego i skorowidze zawierają dane, których udostępnienie zawsze narusza dobra osobiste i dane osobowe. Przy takim rozumowaniu zbędna byłaby regulacja z art. 16 a ust. 1 ustawy. Tymczasem dostępność do zasobów archiwalnych jest regułą, a odstępstwa od tej zasady winny być traktowane ściśle z regulacją ustawową, wynikającą z art. 16 b ust. 1 ustawy. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem wezwać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania celu złożenia wniosku, a następnie rozpoznać żądanie udostępnienia dokumentów w trybie art. 130 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego w związku z zasadami określonymi w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, po zbadaniu czy i w jakim zakresie występują ograniczenia dostępu na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych oraz kodeksu cywilnego. Wymagać to będzie odniesienia się do poszczególnych kategorii aktów stanu cywilnego i skorowidzów archiwalnych oraz ich zawartości. Dopiero na tej podstawie możliwa będzie ocena zasadności wniosku w całości lub określonej części.