I OSK 2054/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. sp. k. w J.oraz Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 833/17 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. sp. k. w J. oraz Gminy Białystok na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu udziału wywłaszczonej nieruchomości 1.uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Bielskiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]; 2.zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Gminy Białystok kwotę 1120 zł ( słownie: tysiąc sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3.oddala skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 marca 2018r., sygn. akt II SA/Bk 833/17 oddalił skargi [...] Sp. z o.o. sp. k. w J. oraz Gminy Białystok na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu udziału wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Bielski decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] orzekł, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. Białystok. w obrębie ewidencyjnym nr [...] N. M. przy ul. [...], oznaczona nr [...], o powierzchni 0,0404 ha, stanowiąca własność Gminy Białystok, dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Białymstoku prowadzi księgę wieczystą nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Dokonał zwrotu udziałów w tej nieruchomości na rzecz K. S., W. J., G. R. oraz I. B. D. Ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości, zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego na kwotę 2.307,60 zł. Zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy Białystok ustalonego odszkodowania, stosowanie do zwracanych udziałów w nieruchomości, w następujący sposób: K. S. – 10,94 zł (za udział 3706/781800); W. J. - 8,72 zł (za udział 2953/781800); G. R. – 8,72 zł (za udział 2953/781800); I. B. D. – 8,72 zł (za udział 2953/781800). Organ stwierdził, że z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna wygaśnie dzierżawa zwracanej nieruchomości przysługująca spółce [...] Sp. z o.o. sp.k. w odniesieniu do zwracanych udziałów. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od decyzji Wojewody Podlaskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli Gmina Białystok oraz [...] Sp. z o.o. sp.k. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi. Sąd podał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości ustalenie, że celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr geod.: [...], o łącznej pow. 4,3589 ha (działka [...] stanowi część działki [...] która jest nowym numerem wywłaszczonej działki nr [...]) była budowa Filii Uniwersytetu Warszawskiego (Zakład Biologii). Natomiast kwestią sporną w sprawie niniejszej jest to, czy na działce nr [...] został zrealizowany ten cel. W ocenie Sądu, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowej działki są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o jej zwrocie. W ocenie Sądu nie można uznać, że na terenie działki [...] został wybudowany Uniwersytet. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oględzin przedmiotowej działki, przeprowadzonych w dniu 25 lutego 2016 r. i w dniu 6 lipca 2017 r. wynika, że sporna działka jest funkcjonalnie związana ze sklepem "[...]". Teren tej działki jest utwardzony kostką betonową i wykorzystywany jest jako miejsca postojowe i plac manewrowy z przeznaczeniem dla klientów sklepu. Biegły rzeczoznawca na potrzeby operatu szacunkowego ustalił, że utwardzenie zostało wykonane w okresie budowy sklepu nakładem inwestora. Umowa dzierżawy pomiędzy Gminą Białystok a Spółką [...] została zawarta w dniu 9 listopada 2011 r. W ocenie Sądu I instancji powyższe potwierdza, że aktualnie przedmiotowa działka wykorzystywana jest do obsługi komunikacyjnej sklepu "[...]", co nie ma nic wspólnego z celem wywłaszczenia. Wbrew temu, co wywodzi skarżący, działka ta także w przeszłości nie była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Sąd zaznaczył, że fakt, iż prace związane z budową Uniwersytetu nigdy nie zostały przeprowadzone na przedmiotowej działce, potwierdza przede wszystkim decyzja z dnia [...] listopada 1984 r. Geodety Miejskiego, na podstawie której wygaszono prawo użytkowania działki nr [...], ustanowionego na rzecz Uniwersytetu Warszawskiego Filii w Białymstoku z tego powodu, że w określonym terminie nie przystąpiono do budowy. Zatem, zarzucanie organowi, że nie przeprowadził dowodu ze zdjęć archiwalnych, celem ustalenia, iż działka była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, w świetle treści powyższej decyzji, zdaniem Sądu, jest bezpodstawne. Sąd I instancji zauważył, że zarzut braku pozyskania przez organ zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, pojawił się po raz pierwszy w skardze do sądu z takim uzasadnieniem, że "..mogą potwierdzić realizację celu wywłaszczenia". W ocenie Sądu, trudno czynić organowi zarzut nie przeprowadzenia takiego dowodu z urzędu w sytuacji, gdy strona w trakcie postępowania administracyjnego: po pierwsze – nie zgłosiła i nie przedłożyła takiego dowodu z własnej inicjatywy, po drugie – okoliczności, którym miałby taki dowód służyć nie zostały przez stronę skarżącą sprecyzowane, a stanowią bliżej nieokreśloną hipotezę, po trzecie – pełnomocnik strony skarżącej przyznał na rozprawie, że sporny teren był pusty do czasu wydzierżawienia go w 2011 r. Spółce [...] i brak jest dokumentacji na okoliczność budowy jakichkolwiek obiektów (w tym infrastruktury). Wobec tego Sąd uznał, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, by na spornym gruncie po jego wywłaszczeniu, zostały posadowione jakieś obiekty, związane funkcjonalnie z budynkami Filii Uniwersytetu Warszawskiego. Zatem naruszenie art. 77 § 1 czy też art. 78 k.p.a. nie miało miejsca. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uznać należało, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Działka ta nie była i nie jest wykorzystana na cel wywłaszczenia polegający na budowie Uniwersytetu. W ocenie Sądu legalności kwestionowanej decyzji nie podważają także zarzuty skargi złożonej przez Spółkę "[...]". Według Sądu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 138 ust. 2 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z tą regulacją najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Sąd – za organem – stwierdził, że wygaśnięcie prawa dzierżawy następuje z mocy prawa, stąd rozstrzyganie w tym zakresie w decyzji o zwrocie nieruchomości jest zbędne. Zauważył jednak przy tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zwrotem części wywłaszczonej nieruchomości. Stąd, w ocenie Sądu, zasadnie organ rozstrzygnął, że z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna, wygaśnie dzierżawa zwracanej nieruchomości przysługująca spółce [...] Sp. z o.o. sp. k. w odniesieniu do zwracanych udziałów. W ocenie Sądu, o stanie niepewności można byłoby mówić w sytuacji, gdyby decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z rozstrzygnięcia tego wynika bowiem jednoznacznie, że dzierżawa nie wygaśnie w stosunku do całej powierzchni działki nr [...] tylko w stosunku do zwracanych udziałów. Natomiast kwestia zawarcia umowy dzierżawy z aktualnymi właścicielami nie jest – zdaniem Sądu – przedmiotem niniejszego postępowania. W odniesieniu do zarzutu legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Sąd wskazał, że do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 14 lipca 2015 r., SK 26/14, ugruntowane było orzecznictwo sądów administracyjnych, że zwrot nieruchomości na rzecz tylko jednego współwłaściciela bez udziału w postępowaniu i zgody pozostałych współwłaścicieli, powoduje, że decyzja taka narusza rażąco prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast w w/w wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie, z racji tego, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła wspólnotę gruntową, nadmiernie utrudnionym, a wręcz niemożliwym byłoby zwrócenie wszystkich udziałów w jednym postępowaniu. Dlatego nie można postawić organowi skutecznego zarzutu, że prowadził postępowanie tylko w stosunku do dwóch udziałów stanowiących własność K. J. i H. S. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono ich spadkobierców na podstawie postanowień sądu wydanych w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku i na ich podstawie dokonano zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sposób proporcjonalny do wielkości posiadanych udziałów. Sąd podkreślił, że nieuprawnionym jest kwestionowanie tytułów własności do spornej nieruchomości, poprzedników prawnych obecnych wnioskodawców, tj. K. J. i H. S. Skoro bowiem Prezydent Miasta Białegostoku wydał decyzję wywłaszczeniową w 1976 r., mocą której uznał, że w/w osoby są udziałowcami gruntów wspólnoty gruntowej i przyznał im stosowne odszkodowanie za odjęcie własności, to ponowne badanie tytułów własności na obecnym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe. Sąd podał ponadto, że fakt posiadania przez K. J. i H. S. udziałów we wspólnocie gruntowej potwierdza decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] marca 1969 r. na podstawie której ustalono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, położonej na terenie miasta Białegostoku, w zasięgu byłej wsi S. o łącznym obszarze 36,4961 ha. Z decyzji tej wynika, że wielkość udziału K. J. we wspólnocie gruntowej wynosiła 11812/260600, a wielkość udziału H. S. wynosiła 7412/781800. W odniesieniu do zarzutu zbyt powierzchownej oceny operatu szacunkowego, Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca nie wskazała żadnego konkretnego naruszenia w tym zakresie. Sąd może się jedynie domyślać, że Spółce może chodzić o pominięcie przez biegłego przy określaniu wartości nieruchomości, nakładów Spółki polegających na utwardzeniu terenu działki i urządzeniu na niej fragmentu zieleni. Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10, zgodnie z którym, wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli: [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. oraz Gmina Białystok. Spółka [...] w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 138 ust. 2 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w/w przepis dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość zwracana jest jako całość, tj. kiedy aktualny właściciel (jednostka samorządu lub Skarb Państwa) traci swoje prawa do nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której zwracane są udziały w nieruchomości i to w bardzo znikomej części (ok. 1,5%). Wobec tego w ocenie skarżącej Spółki nie ma podstaw do wygaśnięcia dzierżawy na przedmiotowej nieruchomości, bowiem jej dotychczasowy właściciel – Gmina Białystok – zachowuje wobec niej niemal pełnię praw. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie, że dzierżawa wygaśnie tylko w stosunku do zwracanych udziałów, niczego nie wyjaśnia (nie ma wyodrębnionej w terenie części nieruchomości obejmującej zwracane udziały), a nadto jest sprzeczna z powołanym art. 138 ust. 2 u.g.n. W skardze kasacyjnej Gminy Białystok wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, co do istoty w trybie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 86 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Białymstoku, w obrębie ewidencyjnym nr [...] - N. M., oznaczonej aktualnie nr geodezyjnym jako działka [...], o pow. 0,0404 ha, tj. czy i kiedy wybudowano Filię Uniwersytetu Warszawskiego w Białymstoku między ul. [...] a [...], czy prowadzona w przeszłości inwestycja budowy Filii Uniwersytetu Warszawskiego (...) obejmowała swym zakresem w/w nieruchomość, poprzez zaniechania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, przesłuchania stron, poprzez zaniechanie zażądania dokumentacji dotyczącej budowy Filii Uniwersytetu Warszawskiego w Białymstoku i wyjaśnień od organów architektoniczno-budowlanych, od Uniwersytetu Warszawskiego oraz od Państwowego Archiwum we wskazywanym zakresie, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zatwierdzonego planu realizacyjnego wydanego przez Urząd Miejski w Białymstoku w dniu 31 maja 1976 r. obrazującego sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, poprzez zaniechanie zażądania z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie archiwalnej dokumentacji fotograficznej, obrazującej na przestrzeni czasu sposób zagospodarowania w/w nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wyjście poza granice skargi, tj. brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia miało oddanie przed 1 stycznia 1998 r. w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, położonej w Białymstoku, w obrębie ewidencyjnym nr [...] - N. M., oznaczonej aktualnie nr geodezyjnym jako działka [...], o pow. 0,0404 ha, czy i kiedy wybudowano Filię Uniwersytetu Warszawskiego w Białymstoku na terenach wywłaszczonych decyzją [...] listopada 1976 r. znak: [...] oraz w oparciu o jakie przepisy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., oraz art. 6 i 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.): a) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość jako wywłaszczona na innej podstawie prawnej, niż wskazano to w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dziale III u.g.n., b) poprzez uznanie, iż wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez wybudowanie Filii Uniwersytetu Warszawskiego w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżącej Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustalenia organów orzekających w sprawie są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, który – według oceny Sądu I instancji – został zebrany w sposób wyczerpujący. Podniesiono, że przerzucanie inicjatywy dowodowej na stronę i oczekiwanie, że to strona powinna podejmować wszelkie kroki do ustalenia stanu faktycznego sprawy jest sprzeczne z ideą art. 7, i 77 § 1 k.p.a. Wskazano, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub gminy przed dniem 1 stycznia 1998 r. mają zastosowanie tylko do takich nieruchomości, które nabyto lub przejęto, na jednej z podstaw prawnych, wskazanych w art. 216 u.g.n. Natomiast, w okolicznościach niniejszej sprawy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; podano, że co prawda art. 216 w ust. 1 u.g.n odnosi się do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale do art. 6 i art. 47 tej ustawy, nie zaś do art. 15 i art. 21, które stanowią prawną podstawę wywłaszczenia, nie wymienioną w art. 216 u.g.n. Zatem nie ma żadnego znaczenia, czy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, czy też, że taka nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki ją wywłaszczono, albowiem w myśl w/w uregulowań, nieruchomość wywłaszczona na podstawie prawnej, wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej w ogóle nie podlega zwrotowi. Ponadto wskazano, że ocena, czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia nie mogła odbywać się z pominięciem oceny realizacji głównego celu na jaki została wywłaszczona, tj. na budowę Filii Uniwersytetu Warszawskiego w Białymstoku. Przy ocenie natomiast realizacji takich inwestycji należy uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów budowlanych, ale również wszystkich innych obiektów, urządzeń technicznych, stref ochronnych tworzonych w ramach realizacji określonej inwestycji, takich jak m.in.: zieleńce, strefy relaksu itp. Dlatego też okoliczność, że w ramach budowy w/w Filii Uniwersytetu nie zabudowano budynkami części wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia, albowiem jeżeli w ramach rzeczonej inwestycji nie przewidziano żadnej zabudowy na wywłaszczonej nieruchomości w części odnoszącej się do obecnej działki nr [...], to nie można twierdzić, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem na jaki ją wywłaszczono. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 23 lipca 2020r. poinformowano strony postępowania, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), Przewodniczący Wydziału ma zamiar skierować sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skarg kasacyjnych, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia wyrażą na to zgodę. W wymaganym terminie żądane przez Sąd oświadczenia wpłynęły do akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec złożonych do akt sprawy oświadczeń stron postępowania o wyrażeniu zgody na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz wobec obowiązywania stanu epidemii SARS-CoV-2, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne różnią się postawionymi zarzutami. Skarga kasacyjna wniesiona przez [...] Sp. z o.o. sp. k. zarzuciła jedynie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 ust. 2 u.g.n., zaś Gmina Białystok oprócz naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. – zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, kwestionując brak poczynienia prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w sprawie. Wobec tego, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Gminy Białystok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Gmina słusznie zarzuciła, że organy obu instancji rozstrzygnęły w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby pozytywnie zweryfikować przesłanki zwrotu nieruchomości. Kluczowe znaczenie w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie ustalenie, czy cel ten został zrealizowany. W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia określony został w decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 1976 r. i nie budzi wątpliwości, że celem tym była budowa Filii Uniwersytetu Warszawskiego. Nie zostały natomiast poczynione wystarczające ustalenia, czy cel ten został zrealizowany. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wywłaszczeniem objęto nieruchomości położone w Białymstoku między ul. [...] a ul. [...] oznaczone numerami geodezyjnymi: [...] z przeznaczeniem pod budowę Filii Uniwersytetu Warszawskiego. W sprawie nie ustalono, czy budowa Filii Uniwersytetu Warszawskiego została zrealizowana. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów dotyczących tej kwestii, poza twierdzeniami skarżącej Gminy i lakonicznym stwierdzeniem organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie przeczy, że inwestycja powstała, ale żaden z elementów inwestycji nie został zrealizowany na spornej działce. Rzecz jednak w tym, że nie ustalono, co według planu realizacyjnego, powołanego w decyzji wywłaszczeniowej, na spornej działce miało zostać zrealizowane. Dokonując oceny materiału dowodowego organy orzekające stanęły na stanowisku, że jeżeli w chwili obecnej, tj. wg stanu z oględzin (z dnia 25 lutego 2016 r. i 6 lipca 2017 r.) nieruchomość była w znacznej części zabudowana parkingiem wykorzystywanym na potrzeby sklepu "[...]" i w części pod zieleń urządzoną, to m.in. na tej podstawie wysnuły wniosek, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Według Sądu I instancji potwierdzeniem okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana pod budowę Uniwersytetu jest decyzja z dnia [...] listopada 1984 r. Geodety Miejskiego, z której wynika, że powodem wygaszenia użytkowania uprzednio wywłaszczonej działki nr [...] - obejmującej swym zakresem obszarowym obecną działkę nr [...] - jest okoliczność, że w określonym terminie nie przystąpiono do budowy. Wnioski takie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są co najmniej przedwczesne, albowiem skoro według organu odwoławczego Uniwersytet Warszawski zagospodarował wywłaszczoną nieruchomości zgodnie z celem na jaki ją wywłaszczono decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., tj. wybudował kompleks budynków uniwersyteckich na tej nieruchomości wraz z niezbędną infrastrukturą, to zachodziła konieczność ustalenia na jakim obszarze inwestycja powstała, a ponadto ustalenia jakie przeznaczenie miała sporna działka według planu realizacyjnego inwestycji. W świetle art.136 w zw. z art.137 u.g.n. nie ma znaczenia, jak zagospodarowana jest obecnie sporna nieruchomość, a na tym głównie oparto ustalenia i rozstrzygnięcie w sprawie. Decyzja wywłaszczeniowa została wydana w 1976 r. Nie zebrano w sprawie żadnego materiału dowodowego dotyczącego przeznaczenia lub zagospodarowania spornej działki w okresie od 1976 r. do 1984 r.( data wydania decyzji Geodety Miejskiego), ani też po tej dacie tj. do 2011 r. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organy administracji prowadzące postępowanie nie podjęły żadnej próby wyjaśnienia, czy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, chociażby poprzez wystąpienie do Uniwersytetu Warszawskiego, do organów architektoniczno-budowlanych z zapytaniem, czy na obszarze wywłaszczonej nieruchomości, która obejmuje także obszar przedmiotowej działki była i kiedy prowadzona inwestycja budowy kompleksu budynków uniwersyteckich, co pozwoliłoby na pozyskanie dowodów i dokumentów urzędowych pozwalających ustalić, czy i w jakim okresie wybudowano kompleks budynków uniwersyteckich, w tym czy prowadzona inwestycja w ramach planu zagospodarowania terenu obejmowała swym zakresem przedmiotową nieruchomość i sposób jej zagospodarowania. W tym zakresie pomocna byłaby analiza historycznej dokumentacji urbanistyczno-planistycznej, takiej jak: plan realizacyjny "wydany przez Urząd Miejski w Białymstoku w dniu 31 maja 1976 r.", o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1976 r.; miejscowy plan ogólny i szczegółowy zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w okresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, który zobrazowałby w jaki sposób miała być zagospodarowania wywłaszczona nieruchomość, co jednocześnie uszczegółowiłoby ustalenie celu wywłaszczenia na spornej działce. Bez wątpienia istotnych informacji w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na przestrzeni czasu mogła także dostarczyć archiwalna dokumentacja fotograficzna pozostająca w posiadaniu Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Organy orzekające nie podjęły żadnych prób i starań w pozyskaniu wskazanego materiału dowodowego pomimo ciążącego na nich obowiązku z mocy przepisów art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Niewystarczające było wnioskowanie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na podstawie decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] listopada 1984 r., jak uczynił to Sąd I instancji. A to z dwóch powodów. Z decyzji Geodety Miejskiego z 1984 r. wynika bowiem, że wygaszono użytkowanie terenu działki nr [...] o powierzchni 39 028 ha. Natomiast z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że cały teren wywłaszczonej nieruchomości obejmował działki nr [...] o pow. 82 m2, [...] o pow. 167 m2, [...] o pow. 31 m2, [...] o pow. 3589 m2 i [...] o pow. 39028 ha. Z tego wynika, że po pomniejszeniu całej wywłaszczonej nieruchomości o działkę nr [...] inwestycja – budowa Filii Uniwersytetu Warszawskiego zajmowałaby powierzchnię niespełna 3900 m2. Zważywszy na charakter takiej inwestycji, jak budowa Uniwersytetu nasuwa się wątpliwość, czy dla tego rodzaju inwestycji taka powierzchnia była wystarczająca. Ponadto wywłaszczenie nastąpiło w 1976 r., zaś decyzja Geodety Miejskiego pochodzi z 1984 r. Z art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zachodzi konieczność ustalenia, czy 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Niezbędne dowody przeprowadza się zatem w celu ustalenia okoliczności, które mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W ocenie skarżącej Gminy teren przedmiotowej działki w ramach realizacji kompleksu budynków Filii Uniwersytetu Warszawskiego w Białymstoku - jako inwestycji o złożonym i kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami - pełnił inną funkcję pomocniczą, związaną z prawidłowym funkcjonowaniem Filii Uniwersytetu, nie przewidzianą pod zabudowę budynkami Uniwersyteckimi, ani infrastrukturę techniczną. Dlatego też w ocenie skarżącej kasacyjnie ocena, czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia nie mogła odbywać się z pominięciem oceny realizacji głównego celu na jaki została wywłaszczona, tj. na budowę Filii Uniwersytetu Warszawskiego w Białymstoku. Zatem, według skarżącej Gminy, jeżeli nabycie spornej działki nastąpiło pod budowę Filii Uniwersytetu, a teren przedmiotowej działki nie był przewidziany pod zabudowę, a miał stanowić inne tereny przeznaczone pod realizację celu wywłaszczenia (np. skwer, teren relaksu), to nie można dokonywać oceny realizacji celu wywłaszczenia w oderwaniu od realizacji głównego celu wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby to twierdzenie Gminy ocenić niezbędna jest znajomość planu realizacyjnego dotyczącego budowy Filii Uniwersytetu Warszawskiego i dokumentacja wywłaszczeniowa, której w rozpoznawanej sprawie nie zgromadzono. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej Gminy Białystok dotyczących naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1, 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., są one niezasadne. Zarzuty te dotyczą braku wszechstronnego rozważenia, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia miało oddanie przed 1 stycznia 1998 r. w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości oraz w oparciu o jakie przepisy nastąpiło jej wywłaszczenie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt sprawy nie wynika, aby doszło do oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, skarżąca Gmina nie wskazuje umowy dotyczącej oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zaś decyzje Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] września 1980 r. i Geodety Miejskiego z [...] listopada 1984 r. dotyczą użytkowania, a nie użytkowania wieczystego. Przepisy zaś na podstawie których doszło do wywłaszczenia zostały wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Należy też podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza powołanego przepisu. Zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej Gminy Białystok dotyczące naruszenia przepisów postępowania są częściowo uzasadnione, ale w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Białystok w kontekście zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza o tym, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Wobec tego, uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko bowiem nieruchomość, która spełnia wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Ocena realizacji celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Skoro w niniejszej sprawie nie zebrano podstawowych dokumentów postępowania wywłaszczeniowego i nie zebrano dowodów pozwalających na ocenę, czy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, to przedwczesna byłaby ocena zasadności zarzutów naruszenia art.136 ust.3 i art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, która zarzuca, że przedmiotowa nieruchomość jako wywłaszczona na innej podstawie niż wskazano to w art. 216 u.g.n. nie podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dziale III u.g.n. Wskazane regulacje dotyczą odmiennych stanów faktycznych, a mianowicie na mocy przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. instytucja zwrotu nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych, natomiast z mocy przepisu art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. W sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył nieruchomości wywłaszczonej zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do skargi kasacyjnej złożonej przez [...] Sp. z o.o. sp. k. i zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art.138 ust. 2 u.g.n., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie ustalono w sposób wszechstronny i wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy pozwalających na uznanie spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to przedwczesne jest wypowiadanie się co do naruszenia wskazanego przepisu. Skutki określone w art. 138 ust. 2 u.g.n. powstają z mocy prawa, z chwilą upływu wskazanego w nim terminu, ale dopiero wówczas, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna. Wobec tego, przedwczesny okazał się zarzut o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 138 ust. 2 u.g.n. i z tego względu skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. sp.k. podlega oddaleniu na podstawie art.184 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy uznać należy, że na uwzględnienie zasługuje skarga kasacyjna Gminy Białystok. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. art.145 §1 pkt 1 lit.c i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. oraz §14 ust.1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. tj.2018, poz. 265). Na koszty postępowania składają się: wpis od skargi - 200 zł, opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia – 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego Gminy Białystok w kwocie 720 zł.