III SA/Lu 500/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal, WSA Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] o przeniesieniu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, 4, 5, 11, 12, 13, 13a, 15 i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1140 z późn. zm.), Prezydent Miasta B. (dalej jako "organ I instancji") zezwolił G. T., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...], na zajęcie pasa drogowego oznaczonej w decyzji drogi gminnej w celu wybudowania i umieszczenia przyłącza światłowodowego, ustalając jednocześnie opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nakładając obowiązek uiszczenia ustalonych opłat. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. (dalej jako "skarżąca") wniosła o przeniesienie w drodze decyzji, na podstawie art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, praw i obowiązków wynikających z powyższej decyzji na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spółka [...] przejęła od G. T. prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta B. na podstawie art. 40e ustawy o drogach publicznych orzekł o przeniesieniu na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. praw i obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wydanej na rzecz G. T. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w części przenoszącej obowiązek ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zakwestionowała wysokość stawek, według których ustalone zostały opłaty. Podniosła, że zastosowane stawki opłat są rażąco wygórowane, nieadekwatne do kategorii drogi publicznej, których dotyczą, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa krajowego, a także celami określonymi w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej jako "organ II instancji" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wysokość rocznej stawki opłaty za zajecie pasa drogowego ustalono na podstawie § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2011 r. Nr 148, poz. 2428). Kolegium stwierdziło, że ustawodawca pozostawił organom jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w zakresie ustalenia wysokości stawek opłat. Wysokość stawek opłat określona w wyżej wymienionej uchwale mieści się w granicach maksimum określonego ustawowo, a nawet znajduje się poniżej tego maksimum. Organ II instancji stwierdził również, że uchwalone w wyżej wymienionej uchwale stawki za zajecie pasa drogowego, znacznie wyższe niż określone w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie narusza zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust, 3 Konstytucji RP. Kolegium wyjaśnił, że rozporządzenie i uchwały jednostek samorządu terytorialnego są wydawane na podstawie całkiem innej delegacji ustawowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w związku z treścią uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, poprzez przeniesienie w zaskarżonej decyzji opłaty za zajęcie pasa drogowego według stawki w wysokości 25 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w przypadku, gdy w odniesieniu do dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA przewidziana stawka wynosi 2,00 zł (poza obszarem zabudowanym) i 4,00 zł (na obszarze zabudowanym), co skutkuje zastosowaniem nieproporcjonalnie wygórowanej opłaty, nieuwzględniającej kryterium kategorii drogi publicznej oraz rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym; - pkt 4 i pkt 8 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, poprzez ustalenie rażąco wygórowanych opłat za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy dyrektywa ta nakazuje państwom członkowskim obniżanie kosztów zapewnienia dostępu szerokopasmowego oraz ograniczanie barier finansowych w realizacji inwestycji szerokopasmowych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w świetle art. 40e ustawy o drogach publicznych, mającego charakter przepisu szczególnego, przeniesienie praw i obowiązków w tej sprawie wymagało wydania decyzji. Zakwestionowała stanowisko organu o niedopuszczalności zmiany zezwolenia w zakresie wysokości stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Wskazała, że jest nowym podmiotem, odrębnym od przekształconego przedsiębiorcy, w związku z tym przeniesione na nią zezwolenia, jako na nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, mają w stosunku do niej charakter konstytutywny. Skarżąca zarzuciła, że uchwała, na podstawie której została określona wysokość opłaty, przewiduje zawyżone stawki za zajęcie pasa drogowego, co powoduje naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Określenie w uchwale wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego nie uwzględnia również ustawowych kryteriów, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, ani w żaden sposób nie odpowiada stawkom opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast uwzględnienie kryterium rodzaju drogi przy określaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego powinno prowadzić do tego, że im niższa kategoria drogi, tym niższa wysokość opłaty. Ponadto wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam infrastruktury telekomunikacyjnej z uwzględnieniem kryterium rodzaju urządzenia powinna być preferencyjna, a przez to stawki za ich umieszczenie niższe, niż w przypadku innych urządzeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. wydana w przedmiocie przeniesienia na skarżącą [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością praw i obowiązków wynikających z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1444 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych"). Przepis ten zawarty jest w rozdziale 4 ustawy "Pas drogowy", normującym między innymi zagadnienie zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40-40f ustawy o drogach publicznych). Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych co do zasady uzależnia zajęcie pasa drogowego na wyżej wymienione cele od zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 40 ust. 6a ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3) w wysokości uzależnionej od celu zajęcia (art. 40 ust. 4-6). W art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia w drodze rozporządzenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z kolei art. 40 ust. 8 ustawy upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zasady ustalania stawek opłat zawarte są art. 40 ust. 7-10 ustawy. W myśl art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawą z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 903), wdrażającą dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. U. UE.L. z 23 maja 2014 r., nr 155, str. 1), z dniem 1 lipca 2016 r. w ustawie o drogach publicznych dodano przepisy art. 40e i 40f. Przepis art. 40e przewiduje, że organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. W myśl zaś art. 40f w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust.1), przy czym dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2). W świetle przywołanej treści art. 40e ustawy o drogach publicznych przesłanką wydania decyzji przewidzianej tym przepisem jest nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, w sytuacji, gdy na cele związane z tą infrastrukturą telekomunikacyjną zostało wcześniej udzielone zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, to jest między innymi zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Wydanie decyzji na mocy art. 40e ustawy o drogach publicznych następuje na wniosek nabywcy tej infrastruktury. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Prezydent Miasta B. decyzją [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydaną między innymi na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, zezwolił G. T., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...], na zajęcie pasa drogowego oznaczonej w decyzji drogi powiatowej w celu wybudowania i umieszczenia przyłącza światłowodowego. Organ ustalił jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Mając na względzie zarówno podstawę prawną, jak i treść powołanego zezwolenia z dnia [...] czerwca 2014 r. uznać należy, że wynikające z tego zezwolenia prawa i obowiązki mogły być przeniesione w trybie określonym w art. 40e ustawy o drogach publicznych, gdyż zezwolenie zostało udzielone na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. Zagadnienie to nie budziło wątpliwości w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze nie było podstaw do dokonania w zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o art. 40e ustawy o drogach publicznych, zmiany wysokości opłat wynikających z ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., obejmującej zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 40e ustawy o drogach publicznych, który wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis art. 40e wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu. O prawidłowości takiego stanowiska przekonuje również norma art. 40f ustawy o drogach publicznych, który w § 1 przewiduje wydanie z urzędu przez zarządcę drogi odrębnej decyzji ustalającej nową wysokość opłaty w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Dodatkowo z § 2 art. 40f wyraźnie wynika, że w okresie, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości. Z omówionych względów nietrafne są zarzuty naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w związku z treścią uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2011 r. Nr 148, poz. 2428), art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886 z późn. zm.), jak również pkt 4 i pkt 8 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, poprzez przeniesienie zaskarżoną decyzją na skarżącą opłat w wysokości przewidzianej w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. obejmującej zezwolenie udzielone na rzecz G. T. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych nie przewiduje bowiem możliwości dokonywania w oparciu o jego normę zmian w zakresie ustalonych wcześniejszym zezwoleniem opłat. W związku z zarzutem kwestionującym zgodność z przepisami prawa uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2011 r. Nr 148, poz. 2428) podnieść należy, że uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego, obowiązywała w dniu wydania na rzecz G. T. zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.